怎样做好统一审议工作

图为全国人大法律委员会主任委员乔晓阳讲话

各位领导、同志们：

    大家上午好。适时同志一会要作会议总结讲话。我先发个言。

    今天我想讲讲立法中的统一审议问题。我发言的题目是“怎样做好统一审议工作”。立法法规定，地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。法制委员会履行对地方性法规草案统一审议的职责，是地方立法的重要环节、必经程序。为什么要讲这个问题？因为据了解，有些刚刚开始行使地方立法权的设区的市人大和自治州人大对这个问题还认识不清、重视不够，有的甚至还不会操作，李建国副委员长昨天的讲话中也指出，目前有的地方把法制委和其他专委会合在一起，法制委无法专门从事统一审议工作；有的地方还没有成立法工委。我还了解到，即便是省一级和原有的较大市，其中也有些对统一审议的规定执行的不大规范。要知道，立法质量与统一审议直接相关，要提高立法质量，必须做好统一审议工作。李建国副委员长昨天的讲话中对“统一审议”问题，就是放在“努力提高地方立法质量”这个部分里讲的，并且要求通过地方立法条例或者立法程序规定贯彻落实好。

    对这个问题，我想首先从认识上讲起，为什么要搞统一审议。党的十一届三中全会后，为适应我国立法工作全面恢复并迅速展开的新形势新要求，维护法制统一，建立统一审议制度提上日程。1982年12月4日通过的现行宪法规定全国人大设立民族、法律等6个专门委员会。12月6日，习仲勋同志在五届全国人大五次会议上所作的关于全国人大组织法草案的说明中指出，为了有利于维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，需要建立统一审议制度。随后颁布的全国人大组织法规定，法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。这标志着统一审议制度正式确立。在以后颁布的全国人大和全国人大常委会议事规则以及立法法中，对法律案的统一审议作了进一步明确规定。但是对制定地方性法规是否也要统一审议，很长时间里法律没有作出规定，因此，那个时期各地做法不一，有分头一包到底的，有统分结合的，也有统一审议的，统一审议的方式又各有不同，直到2000年制定立法法，总结统一审议工作实践经验，才对地方立法作出统一审议的规定。

    统一审议制度作为中国特色的立法制度，它的重要意义在于：一是有利于维护法制统一。坚持社会主义法制统一，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。坚持法制统一，首先要坚持依宪立法，贯彻宪法精神、遵循宪法原则、执行宪法规定，使制定的法律与宪法保持一致，制定的地方性法规与宪法、法律、行政法规保持一致；坚持法制统一，还要考虑法律之间、地方性法规之间相衔接，避免出现相互矛盾、相互抵触问题。实行统一审议制度，是维护法制统一的重要制度保障。习近平总书记在十八届四中全会上的讲话中特别指出：“一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场造成障碍，损害国家法治的统一。”地方立法的统一审议制度正是有效防止地方保护主义、维护法制统一的重要制度。二是有利于解决立法重点难点问题和矛盾焦点问题。法律、地方性法规是调整社会关系的，说到底，是调整社会利益关系的。在立法中，各地方、各部门、各方面的利益诉求都会反映到立法中来；各部门、各方面从各自的角度考虑问题，也会存在不同意见和看法，这是必然的、正常的。这就需要有个部门进行统一审议，把各种意见汇总研究分析，协调各方面的意见，尽可能达成共识，提出解决方案。实践证明，有一个位置比较超脱的综合部门来整合协调各方面的意见，有利于比较客观公正高效地解决重点问题和矛盾，使修改方案获得各方面认可，保证立法工作顺利进行。三是有利于统一立法技术规范。统一立法技术规范是提高立法质量的重要环节。为了确保立法和法律体系质量，需要法律、地方性法规在体例结构、内容表述、语言文字、文本格式等立法技术上统一规范，这也需要通过统一审议环节严格把关。三十多年来国家层面的立法实践和十多年来地方层面的立法实践表明，坚持分别审议和统一审议，把有关专门委员会“专”的优势和法律委员会、法制委员会“统”的功能结合起来，同心协力，密切配合，是加强立法工作，提高立法质量的一项成功经验。

    下面我结合全国人大统一审议工作的做法和体会，就统一审议的任务和怎样做好统一审议工作，和大家作一个交流，也是向大家作一个汇报。

    一、统一审议的主要任务

    根据立法法的规定，列入全国人大常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决；与之相适应，法律委员会一般也要对法律案进行三次统一审议，完成三项审议工作任务。

    第一项任务，向常委会会议提出关于法律草案修改情况汇报和草案修改稿。经常委会初审的法律案，经过广泛征求各方面意见、调研论证、研究修改，拟提请常委会二审前，法律委员会要召开全体会议，对法律草案进行初次统一审议。这次审议一般采取逐条审议的办法，由法工委分管副主任汇报总体情况，主要是常委会组成人员初审时提出的主要意见，再由承办该法律案的业务室负责人逐条宣读草案修改建议稿，介绍修改内容和主要考虑，法律委员会组成人员围绕修改后的草案开展讨论，提出进一步修改完善意见；列席的专门委员会和部门负责人亦可发表意见或者作出说明。草案修改稿逐条过完了，再研究常委会组成人员提出的没有被吸收的意见，考虑是否予以吸收采纳。会后，根据会议的审议意见，拟订关于法律草案修改情况汇报和草案修改稿，经法律委员会全体会议讨论通过，建议提请常委会审议。

    法律委员会初次统一审议十分关键，法律草案涉及的所有问题基本上应当在这次审议中解决，如果没有把握解决，就不具备提请常委会二审的条件，不能提请常委会进行第二次审议。因此，这次审议必须要把工作做得十分扎实。要坚持做到吃透两头：一头是党的路线方针政策特别是与草案直接相关的一些重要政策，把党的主张把握全、把握准、吃得透，切实把思想统一到中央精神上来。一头是实际情况，就是要对法律所调整的事物和领域的历史与现状、成绩和问题、运行规律和发展方向等有全面深入把握。为此，一方面要认真学习领会党的理论和路线方针政策，学习法律草案涉及的专业领域的知识，了解该领域法治实践情况。另一方面，要广泛听取各方面意见，深入调查研究。法律委员会会议之前，通常要做好以下六方面工作：一是认真汇总和研究常委会组成人员的审议意见；二是把法律案印发各地方、各部门、各方面征求意见；三是在中国人大网全文公布草案稿，征求社会公众意见；四是召开三委（法律委、法工委和有关专门委员会）座谈会直接听取有关部门、专家学者的意见；五是开展立法调研，了解实际情况，听取基层单位和人民群众意见；六是就重点问题与有关部门沟通协调，研究修改方案。这些工作做扎实了，就能做到胸中有数、多谋善断，切实把统一审议工作做好。

    第二项任务，向常委会会议提出法律草案审议结果报告和草案修改稿。经常委会二审的法律案，经过进一步征求各有关方面意见和沟通协调，拟提请常委会三审前，法律委员会再次召开全体会议，对法律草案进行统一审议。这次审议一般采取重点审议的办法，由法工委分管副主任汇报总体情况，再由承办业务室负责人宣读草案修改建议稿中修改的内容及主要考虑，法律委员会组成人员、列席单位重点围绕修改的内容进行审议和讨论，对其他没有修改的内容有意见的也可以提出；法条过完后，逐条研究没有采纳的意见。会后，根据会议的审议意见，拟订关于法律草案审议结果的报告和草案修改稿，经法律委员会全体会议讨论通过，建议提请常委会审议通过。

    法律委员会这次统一审议，重点是解决初审遗留的一些尚未解决的问题。通过二审大部分问题已经解决了，遗留的问题一般不会太多，但都是一些意见分歧较大的难点问题。为解决这些问题，需要有重点地开展调查研究、沟通协调工作，必要时还要召开听证会、论证会听取意见，如果在这些问题上达成共识，法律草案就基本上具备了通过的条件。法律委员会在这一次统一审议中，应当突出重点，着力把难点问题解决在提请常委会三审之前。

    第三项任务，向常委会会议提出法律草案修改情况报告和草案建议表决稿。常委会三审的法律草案，对于审议意见比较一致、有条件提请常委会表决通过的，法律委员会在当次常委会会议期间还要召开全体会议，对法律草案进行统一审议。这次审议也采取重点审议的办法，根据常委会组成人员审议意见，对草案提出修改建议；对未吸收的意见也要逐条研究，提出是否接受的意见。会后，根据会议的审议意见，拟订关于草案修改情况的报告和建议表决稿，建议交付常委会表决。这个修改情况的报告一般由全体会议委托两委（法律委、法工委）主要领导负责敲定，不须经全体会议审议通过。

    上面介绍的是法律案三审通过时统一审议工作的一般做法，如果法律案经常委会一审就通过，或者二审通过，或者三审以上审次通过，法律委员会统一审议的次数和内容也须作相应调整。

    二、怎样做好统一审议工作

    做好统一审议工作，除了坚持正确的政治方向，把握和遵循立法工作的基本原则外，我体会，还要注意处理好四个关系：

    第一，处理好与全国人大代表和常委会组成人员的关系。人大代表和常委会组成人员是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志行使职权。尊重人大代表和常委会组成人员的主体地位，发挥其在立法工作中的重要作用，是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，也是提高立法质量的重要保证。李建国副委员长昨天讲话中，也特别提出要坚持人民主体地位的要求。我们在统一审议中，充分尊重、高度重视全国人大代表和常委会组成人员的审议意见，逐条认真研究，能吸收的尽可能地加以吸收，确实难以吸收的，要实事求是地作出说明、解释。

    第二，处理好与其他专门委员会的关系。全国人大九个专门委员会是平行的关系，法律地位平等，在参与立法工作方面，是平等的参与主体，法律规定由法律委员会统一审议，不意味着谁权大谁权小、谁高谁低，而是分工有所不同，工作各有侧重。专门委员会人才荟萃、智力密集，集中了一批有经验的领导干部和资深学者、专家，对有关领域的业务富有专长，专门委员会对与其有关的法律案进行审议，有利于提高立法质量。我们在统一审议中，注意同其他专门委员会密切配合，共同做好立法工作；对法律案中的一些重大问题，主动与有关专门委员会联系，联合进行调查研究，共同协商解决难题；提出的审议报告，要充分反映有关专门委员会的意见；遇有重大问题或者重要分歧意见难以一致时，及时向全国人大常委会领导请示报告。

    第三，处理好与工作机构的关系。法律委员会履行职责的主要支撑力量是法工委。法工委是全国人大常委会的立法工作机构，它的办事机构同时也是法律委员会的办事机构。法律委员会是“流水的兵”五年一换，而法工委是“铁打的营盘”，有一支力量非常强大的立法专家队伍，已经成立30多年，对法律的历史沿革、法律之间的衔接最熟悉，没有法工委，就不能做好立法工作。因此，在立法过程中，我们两委始终注重团结协作、密切配合，在统一审议中，两委实际是共同工作的。一是每次常委会会议结束后，法律委、法工委立即召开两委主任会议，对下一步立法工作作出研究部署，明确工作思路，提出调研重点，确定时间进度，组织力量抓紧做好调研论证、沟通协调等工作。二是法律委统一审议的法律案，先由法工委分管负责人和相关业务室根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，研究提出草案修改建议稿，经法工委委务会讨论后，形成提交法律委统一审议的草案修改建议稿，同时向法律委提供常委会组成人员的审议意见等相关简报和参考资料。三是在审议法律案过程中，两委分工负责，工作各有侧重，我用通俗形象的话讲，法律委基本是以“动口为主”，法工委是以“动手为主”；法律委的关注点或者侧重点是法意、法理、条旨，具体修改的文字怎么表述，由法工委研究落实。实践充分证明，两委协调一致、形成合力，是我们履行好统一审议职责的关键。

    第四，处理好委员会内部的关系。根据全国人大组织法的规定，法律委员会主任委员主持委员会的会议和工作，副主任委员协助主任委员工作。无论是主任委员还是副主任委员，主持会议时，更多的是一种召集人角色，是为全体组成人员履行审议法律案职责服务的。委员会行使职权实行民主集中制原则，集体行使职权、集体决定问题，讨论问题充分发扬民主、坚持畅所欲言，尽量取得一致意见，如果不能达成一致意见的，采取少数服从多数原则来决定问题。各位副主任委员按法律案进行的分工，性质是分工联系，而不是分管，主要是参与分工联系的法律案的调研活动，并代表法律委员会向常委会全体会议作报告。

    以上是全国人大法律委员会统一审议的一些做法和工作中的一些体会，供地方同志，主要是供刚开始行使地方立法权的地方同志参考。我的发言完了，谢谢大家！