努力适应新形势新任务的需要积极开创地方立法工作新局面

    1993年4月22日，苏州被国务院批准为“较大的市”，依法取得立法权。二十多年来，我市人大及其常委会始终把立法工作摆在重要位置，遵循以人为本、立法为民的理念，坚持围绕中心，服务大局，注重从本地实际需要出发，共制定75件地方性法规，为规范、保障、引领和促进我市经济、政治、文化、社会和生态文明建设，推进公共管理的法制化和建设法治苏州，提高城市竞争力和软实力，加快推进“两个率先”，营造了良好的法治环境，提供了有力的法律保障。

    在全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国的新形势、新任务下，切实加强和改进地方立法工作，充分发挥地方立法在引领、推动和保障地方改革、发展和建设方面的作用，是我们当前面临的重要任务。为此，市人大及其常委会将深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中和五中全会精神，牢牢坚守法治理想，不断提高运用法治思维和法治方式的能力和水平，始终坚持党对立法工作的领导，认真履行好法定职责，充分行使地方立法权，注重加强对地方立法工作的组织协调，积极发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，努力为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治市和建设中国特色社会主义法治体系，做出新贡献，再创新业绩。

    要更加注重加强党对立法工作的领导,进一步完善立法体制。党的领导是地方立法始终坚持正确政治方向的根本保证。党的十八届四中全会强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。为此，市人大及其常委会必须始终坚持在党的领导下，充分发挥自身作为地方国家权力机关在立法工作中的主导作用，积极加强立法组织沟通协调，合力推动立法进程。一是坚持立法决策与改革发展决策相衔接，从法律制度上保障党的理论和路线、方针、政策及重大决策部署在全市的贯彻实施。要紧紧围绕市委中心工作和本地改革发展全局进行立法决策，要在法治框架内为推进改革、促进发展、维护稳定从立法上积极研究谋划可靠路径、解决之道和有效办法。二是坚持立法规划、年度立法计划和法规草案按要求、按程序上报市委，实行立法提早预报制度。三是地方立法中在设定重大法规制度、涉及重大体制机制和重大政策措施调整时，必须提前报请市委讨论研究决定。四是涉及部分重要地方性法规“立改废释”的重大问题，应当及时向市委报告。五是市人大常委会党组应当定期向市委报告市人大及其常委会有关地方立法工作情况。市人大及其常委会在推出并实施涉及有关地方立法体制机制等重大立法改革举措时，应当提前向市委报告并征得市委同意。六是充分发挥市人大常委会党组的领导核心作用。市人大常委会党组是市委在地方国家权力机关设立的组织机构，在市委领导下开展工作，向市委负责并报告工作，在市人大及其常委会中发挥领导核心作用。市委应当注重通过市人大常委会党组切实加强对地方立法工作的领导，通过积极发挥市人大常委会党组的领导核心作用，善于使市委的主张和决策部署通过地方国家立法机关，依照法定程序及时上升为地方性法规，积极转化为地方国家和全民的意志，使之成为本市全社会一体遵循的行为规范和准则。七是地方党委应当切实强化组织保障，健全完善地方人大立法及法治工作机构，合理配备、充分调动、积极发挥常委会组成人员、人大法制委委员和人大代表在地方立法中的主体作用。

    要更加注重发挥人大立法主导作用，不断改进和创新立法工作机制。我们在立法实践中发现：有些立法项目会增加部门的责任，相关部门不愿提；有些立法项目涉及面太广，单个部门无法提。这些部门“不愿提”、“无法提”的立法项目，很多都是与人民群众切身利益密切相关、甚至是亟待解决的问题，仅仅因为政府相关部门缺乏立法积极性而被迫拖延、迟迟不能出台。同时，由于目前法规案主要由政府部门起草，政府提什么议案，人大就审什么，形成人大立法被动依赖政府及部门的局面，法规草案也不可避免地带有部门利益的痕迹。对此，我们高度重视，充分发挥人大在立法中的主导权，通过主导编制年度立法计划，变“等米下锅”为“点菜上桌”，积极把握法规立项和法案起草主导权。近年来主动立法已成为我市人大立法的一个鲜明特色，如我市制定出台的《苏州市湿地保护条例》、《苏州市古村落保护条例》和《苏州市生态补偿条例》都是市人大常委会根据调研成果和市人大代表的议案建议主动提出的，而且都是在全国或全省率先立法。去年，我市人大“五个首次”打破立法常规，积极探索人大主导立法新机制。一是首次由市人大常委会相关工委组织起草政府管理职能的居家养老服务法规草案，并由主任会议向市人大常委会提出法案；二是首次委托立法专家顾问对居家养老服务法规草案修改稿进行修改并最后统稿，提交市人大法制委员会统一审议；三是首次启动居家养老服务法规个别重要条款单独表决机制，更加精准地反映各方面意见，增强了地方立法的科学性和精细化；四是首次引入第三方社会组织参与献血立法审查论证机制，第三方以客观中立的态度完成立法审查论证工作，按期提交专题论证报告，为市人大常委会审议修改法规提供了重要参考；五是首次将献血法规修改形式由修正案草案调整为修订草案，改变了政府及部门最初立法的模式。今年，市人大常委会又首次创新法规清理模式。根据市政府相关部门报送立法建议项目的情况，《苏州市人大常委会2016年立法计划》仅确定对《苏州市市政设施管理条例》等3件地方性法规进行清理修改。鉴于近几年来国家和省、市行政审批制度改革不断深化，取消、调整和下放了多批次的行政审批事项，为充分体现地方立法主动适应改革和经济社会发展需要，保障重大改革于法有据，市人大常委会及时组织力量对照国家和省、市有关行政审批制度改革文件，对我市现行有效的59件地方性法规进行全面认真细致梳理。在全面清理的基础上，最终确定9件需要“打包清理修改”的地方性法规。今后，我们将继续从法规案提出和法规起草工作的源头入手，坚定不移地推进主动立法。要坚持问题导向机制，针对立法领域存在的突出问题，有重点的开展立法调研论证，探索改进法规起草工作，力争在每届任期内，都要采取自主起草、牵头起草、委托起草、会同政府相关部门共同起草等方式，提出相关法规议案。要更加重视代表立法议案建议的办理工作，认真研究立法的必要性和可行性，围绕焦点难点问题，深入研究法规的制度设计、主要内容，主动提出立法项目，逐步改变人大立法的被动局面，牢牢掌握地方立法的主导权。

    要更加注重立法决策与改革决策相结合，全力服务本市改革发展大局。实践证明，改革是苏州发展不断跨上新台阶的不竭动力。当前，苏州正处于增长速度换挡期、转型升级关键期、深化改革攻坚期。全面深化改革的任务比以往任何时候都更为繁重和艰巨，以改革促发展的要求比以往任何时候都更为强烈和迫切。因此必须以更大的勇气和智慧打破束缚生产力发展的体制、机制障碍，推进一场范围更大、层次更深的全面改革。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据。治国、治市都要在法治的大框架下来考虑、来推进。各级党委、人大、政府及其各个部门都要在这个行动纲领的指导下各司其职，让改革在法治轨道上行进。地方立法应主动适应改革发展需要，积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用。我们越来越深刻地认识到，全面深化改革，就是要着力实现制度创新，不断完善和发展各项制度，落实到立法上，就是要切实增强法规的针对性、系统性和时效性，因时应需废旧立新，进一步完善中国特色社会主义法律体系。面对国家立法制度的改革创新，苏州作为我国改革开放第一方阵的较发达地区，各项改革举措在这里进行试验、总结和提炼，地方立法具有较强的先行性、引领性、示范性。要深入分析改革发展的现实立法需求，区分轻重缓急，把握主要矛盾、抓住关键问题，制定有利于全面深化改革、加快科学发展、协调利益关系、促进和谐稳定的地方性法规，以先行立法推进改革发展，以积极立法巩固改革成果，以主动立法维护社会和谐稳定，努力将立法资源转化为改革发展新优势，让法治成为苏州核心竞争力的重要内容和标志。要更加注重从法律制度上进行顶层设计，确保中央和省、市委全面深化改革的决策部署，通过人大立法程序及时转化为全体市民的共同意志，从法律制度上保障党的路线、方针、政策在全市的贯彻实施。要更加注重加强立法工作组织协调，坚持分层次的立法运作。对于政府还未规定且人大立法条件暂不具备、时机尚不成熟，而现实又迫切需要通过立法引领推动保障地方改革发展的事项，市人大常委会将积极督促政府适时制定规章先行先试，待改革发展和实践较为成熟后再及时上升为地方性法规，切实增强和提高人大立法的权威性、有效性和稳定性。当前，要积极配合全面深化改革需要，衔接国家和省取消、下放行政许可的实际要求，根据形势变化及时调整立法计划、规划，加快对相关地方性法规的立改废释工作，确保重大改革于法有据、于理周全、于事可行，先立后破、有序推进。同时，要结合苏州经验为国家和省各项立法调研提供具有针对性、可操作性、可执行性的意见、建议，充分发挥苏州法治建设的引领、示范作用。

    要更加注重立法为民，积极顺应人民群众对美好生活的新期待。苏州改革开放三十多年来，在我市经济高速增长发展的同时，与百姓生活息息相关的空气、水、土壤等生态质量指数不断下滑，生态环境日益脆弱。此外，流动人口占常住人口一半的苏州，按户籍人口数确定的教育、医疗、养老等公共服务经费投入与实有人口服务需求量之间存在着巨大的供需矛盾，人民群众对教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护、征地拆迁、安全生产、社会治安、执法司法等事关切身利益的问题，饱含着热切的期盼。可以说，广大人民群众对追求美好幸福生活的愿望越来越迫切，对法治的向往越来越强烈，对立法的期望值越来越高。因此，我们必须从城市发展和社会管理的中观层面出发，为生活繁衍在这片土地上的人民的生命安全、生活质量而计，更加重视社会民生普惠领域立法，把维护人民群众利益作为立法调整规范的核心，充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用，保障和维护人民的各项权益。近年来，苏州深刻反思以资源环境、城市生活的舒适度、社会进步的容忍度为成本的发展模式，突破性、开创性地制定了《苏州市禁止开山采石条例》、《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》、《苏州市湿地保护条例》和《苏州市生态补偿条例》，写下了浓墨重彩的生态保护立法篇章，有效保障和维护了我市经济社会的可持续发展与包容性发展。

    要更加注重发挥法治在地方管理各方面的重要作用，着力提升社会综合治理能力。改革开放以来，国家经济体制改革摸着石头过河，不断破解体制机制障碍，取得了巨大的成功，社会生产力大大发展。这样空前发展的经济基础，需要相应的上层建筑与之相适应。国家加强民主法治建设，实质就是推进政治体制改革。我们越来越迫切地认识到，坚持依法治国、加强立法工作、不断完善中国特色社会主义法律体系，正是推进中国特色社会主义制度完善发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。在这方面，地方立法义不容辞、责任重大。要积极通过立法，充分发挥法治效应，着力提升社会综合治理能力。要通过加强法律制度建设处理好发挥市场决定性作用与更好地发挥政府作用的关系，促进政府简政放权、转变政府职能，推动行政管理中的事务性、技术性、辅助性事项应当优先通过政府购买服务等途径交由社会组织、中介机构和企业承担。通过立法引领、推动政府职能转变，形成权界清晰、权责一致、法治保障的政府职能体系，最大限度地把不该管的事放给市场、交给社会，切实防止行政权力部门化、部门利益法制化，努力发挥社会组织调节作用和公民自治的积极性，把政府职能更多地转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、实行市场有效监管和维护社会公平正义上来。

    要更加注重科学立法、民主立法，切实提高立法质量。近年来，随着利益格局的多元化，立法工作越来越成为社会关注的焦点。畅通利益表达，协调和平衡各方利益，是科学立法、民主立法的关键。市人大常委会要正确处理好权利与义务、权力与责任的关系，强化对公共权力的制约和监督，善于在各种利益主张碰撞、各方利益博弈的过程中，正确把握和妥善处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体特殊利益的关系，统筹兼顾社会公共利益与个人利益、长远利益与眼前利益、全局利益与局部利益，最大限度体现社会公平正义。要进一步拓宽社会公众有序参与立法的渠道和途径，通过征求意见座谈会、立法听证会、专题论证会、专家研讨会等形式，广泛听取社会各方面意见和建议，特别是各级人大代表和行政管理相对人的意见，做到立法公开全面化，征求意见常态化，公众意见采纳规范化，立法调查论证实效化。要积极整合各方力量，进一步完善以人大及其常委会为主体、政府及有关部门密切配合、专家与群众相结合、全社会广泛参与的立法机制。去年，遵照中央和全国人大的指示精神，我市人大坚持与时俱进，积极创新实践，不断改进和完善立法工作机制，着力打造构建“两个立法工作平台”，即建立市人大常委会立法专家顾问库和基层立法联系点，助推科学立法、民主立法，取得了较为显著的成效。同时要进一步健全完善立法后评估制度，科学评估立法质量和效果，积极开展立法“回头看”，建立法规定期清理机制，适时对不适应的地方性法规进行修改或废止。

    要更加注重加强立法机构和队伍建设，努力提升立法工作效能。立法工作是一项专业性、综合性很强的系统工程，加强和改进立法工作，切实提高法规质量和立法工作水平，努力提升立法工作效能，积极适应新形势、新任务、新变化、新要求，加强立法机构及其队伍建设是关键因素和重要保障。为此，一要全面规划，创新法治人才培养机制，有目标、有重点、有步骤地推进立法队伍建设，逐步建立一支政治坚定、理论扎实、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的立法人员队伍。二要建立立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才之间的交流渠道，多岗位培养人才。要把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人才选拔到领导岗位上来。建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的规范便捷机制。为贯彻落实党的十八届四中全会关于加强立法队伍建设的新要求，去年我市人大法制工作机构已新增一名立法干部，系从法制部门交流过来的法律专业人才。三要改善人大代表的组成结构，提高人大常委会组成人员的专业化水平。完善人大代表候选人推荐机制，注重考察代表的综合素质和履职能力。在市人大常委会和人大法制委员会中逐步增加有法治实践经验的专职委员比例。四要不断充实增强市人大常委会法制工作机构和相关工委的立法力量，为发挥人大立法主导作用提供强有力的人才支撑和保障。五要建立健全立法专家顾问机制，壮大立法专家队伍，从政府有关部门、司法机关、法学机构和其他社会机构中遴选专业人才，把专家智囊掌握的专业知识、理论和实践经验充分运用到立法工作中。立法专家也可以根据不同领域专长，参与具体立法项目组，进一步提高立法决策科学化精细化水平。六要建立立法基本知识和技能定期培训机制，加强对立法工作人员的集中培训，不断提高立法人员的职业素养和专业水平。特别是加强对现有常委会组成人员、专委会成员、人大代表在立法工作业务知识方面的培训。

    新时期，地方立法工作只能加强不能削弱，在中国特色社会主义法律体系形成的新起点上，积极推进地方立法工作的实践创新，进一步提高立法质量，要求更高，难度更大，我们应当抢抓机遇，积极应对挑战，传承历史、立足当前、开创未来，续写地方立法的新篇章，为我市全面建成小康社会、全面深化改革创造良好的法治环境，为开创苏州科学发展、可持续发展与包容性发展的新局面发挥应有的作用。