加强审查指导 着力提高设区的市立法质量

    去年5月、9月、12月，我省分三批确定了佛山等17个市行使地方立法权。新行使立法权的各市对此高度重视，积极推进，迅速启动了立法计划编制和法规起草审议等工作，立法工作稳步开展。据统计，今年全省各市立法工作计划安排审议的法规项目共48件，加上去年结转的法规案21件，总计69件。截至今年6月底，我省已经批准新行使立法权的市的地方性法规共19件（含14个市的制定地方性法规条例）；各市已提交人大常委会审议的法规有11件；已由市人大常委会表决通过，准备报请省人大常委会批准的有2件。从各市的立法情况来看，在立法工作和立法质量上还普遍存在一些突出的问题，如，立法项目有的存在贪大求全的现象，法规草案有的仍存在一些与上位法不一致的情况，法规草案有的还存在着重立权、轻立责的现象，开展立法调研方面有的还不够深入，在立法技术方面有的还存在不够规范等问题。在这个过程中，我们不断探索加强指导以推动各市提高立法质量，主要体现为五个抓：

    一、抓关键环节指导，严格把好“四关”

    对于新获得立法权的市来说，立法权是“新生事物”，立法机构和人才队伍比较薄弱，沿用原来的审查指导方式已经不能适应工作的需要。省委对这项工作高度重视，在去年底召开的全省人大工作会议上，省委书记胡春华就设区的市立法专门强调，要加强指导，制定立法规范，完善报备审批机制。会后又印发了《中共广东省委关于加强新形势下人大工作的决定》，其中，对推进设区的市立法工作专项作了具体的部署。根据省委的要求，为加强对各市立法工作的审查指导，今年年初召开的省人大会议上修改通过了地方立法条例，完善了有关设区的市审查批准程序。根据设区的市法规审查批准工作的实际需要，省编办同意法工委增设法规审查指导处，编制6人。在此基础上，法工委进一步完善提前介入工作机制，把握住四个关键环节，对各市加强指导把关。

    把好法规立项关，重点解决好设区的市“立什么法”的问题。法工委在立项阶段就主动参与并加强指导，从法规立项源头上把好关。一是就立法计划项目有没有超越立法权限进行把关，避免各市因理解上的误差而超越立法权限进行立法，对于一些争议较大、难以把握的法规项目，则专门向全国人大常委会法工委请示报告。二是对是否属于重复立法进行把关，对于一些国家和省的规定已经比较完备的领域，在地方没有实际的立法需求情况下，建议各市暂不进行立法，以免浪费立法资源。如有的市提出来要制定禁毒条例，考虑到省里面去年才制定通过了禁毒条例，建议其不再对此进行立法。三是指导各市结合本市需要解决的实际问题进行立法。针对一些市在立项时存在贪大求全的现象，法工委建议他们尽量不进行综合性的立法，多探索一事一法，着力解决地方经济社会发展中的具体问题。经过指导协调，各市今年的立法计划中，均确定了很大一部分体现本地特色的单一事项的立法项目，如云浮市农村生活垃圾管理条例、韶关市市区限制经营燃放烟花爆竹管理规定、揭阳市扬尘污染防控条例、湛江湖光岩风景区保护条例、肇庆市端砚保护条例等。

    把好法规制度设计关，重点解决制度可行性、权责失衡问题。一审后法规案正式进入市人大常委会的审议修改阶段，这个阶段对于法规案的修改完善和形成主要制度框架具有重要意义。考虑到各市立法工作刚刚起步，一方面常委会组成人员的审议质量有待提高，另一方面立法工作人员修改法规的经验有待提高，法工委在省里帮助各市组织召开座谈会或者论证会，邀请省直相关实务工作部门的同志和有关专家学者对法规草案进行论证，并就下一步修改提出方向性的意见。这个阶段我们着重对法规制度设计的合理性、可行性进行把关，以解决法规制度设计上权责失衡、可操作性不强等问题，帮助各市充分借鉴国内外的经验，并结合本地实际对法规制度进行优化调整，做到“人无我有、人有我优”。如有的地方在市容环境卫生管理的条例草案中主要规定了公民、企事业单位等社会各方的义务和责任，政府的服务职责不突出，对此，建议其修改条例草案稿时，要相应增加有关政府服务责任的条款，并对公民、企事业单位的义务和责任作认真严格论证，避免不适当地增加社会的责任。

    把好法制统一关，重点解决合法性和立法技术规范问题。法规表决通过前，主要的问题已经在之前解决，基本的法规制度已经定型，此时，指导的重点在于把好法制统一和立法技术规范的关口。法工委将法规草案修改稿发省人大有关委员会、省直相关部门书面征求意见，组织法规审查指导处和有关业务处室对法规案进行认真研究，并与市充分沟通协调，力争将合法性问题解决在这个环节。一是审查是否存在合法性问题，逐条核查有关条文内容是否有上位法依据，是否与上位法的规定一致，并重点对涉及行政许可、行政强制、行政处罚等条文进行审查，确保不抵触。如，有的地方的法规草案稿增设行政许可或者对已有的行政许可增设了新的条件，有的地方的法规草案稿行政处罚规定与上位法不一致，有的地方的法规草案稿违反上位法的规定增加公民、组织义务，等等。对此，均要求严格按照上位法的规定进行修改。二是就法规条文的规范性进行把关，解决文不对题、语言表述不规范等问题。如，有的地方制定水环境保护方面的法规，将水环境保护和水资源的利用一并进行规范，法律关系比较复杂，也超出了条例规定范围。有的地方的法规草案稿中，存在管理主体的表述不规范，语言表述非法律用语，无行为模式却设法律责任等问题。对此，指导其按照立法技术规范的要求对法规草案稿作进一步修改完善。

    把好统一审议关，重点做好法规批准前的“出厂检验”。各市的法规通过并报请省人大常委会审查后，由省人大法制委对设区的市报请批准的法规进行统一审议，在法规正式批准前再把好最后一道检验关。一般情况下，有关的合法性问题已经在前期已经解决了，法制委统一审议时，一方面对之前提出的有关合法性意见采纳情况和重点难点问题解决情况进行审查，另一方面对修改过程中产生的新问题进行把关，审议中发现确实仍存在合法性问题的，提请常委会附议定意见批准或者请市人大常委会自行修改后重新再报。

    二、抓首部法规点评，推动各市改进立法工作、提高立法质量

    万事开头难，为积极稳妥地推进设区的市立法工作，推动各市开好头、起好步，省人大常委会黄龙云主任明确要求，对批准通过的各市首部实体性法规，要组织进行点评，通过点评观摩，对各市立法加强指导，以确保各市制定的第一部法规符合深化改革和全面推进依法治国的现实要求，符合广大人民群众的意愿和利益，符合推进本地方经济社会发展的实际需要。截止今年6月底，已对佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例、中山市水环境保护条例、惠州市西枝江水系水质保护条例、肇庆市城区市容和环境卫生管理条例等法规召开了4场点评会，接下来将继续对其他各市的首部法规进行点评。

    确定点评标准，增强点评的针对性。点评会的目的是对已批准通过的设区的市法规从多个方面进行评价分析，促使各市提高立法质量，增强使命感和责任感。为此，要明确点评的主要标准，以便各市有针对性地提高和改进立法工作。主要从五个方面进行点评：一是如何选好题，使法规的规定具有针对性，能够满足改革发展的迫切需要，解决当地经济社会发展中的实际问题；二是如何在立法过程中更好地发挥人大的主导作用，人大代表的主体作用，地方立法研究基地的智力支撑作用，以及社会公众的参与作用；三是如何在立法中做好调查研究，使法规的制度设计符合本地的实际需要，具有地方特色，更加明确、具体，具有可操作性；四是如何科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，政府及其部门的权力与责任，实现规范的平衡性；五是如何使法规规定与其他法律法规相衔接、相协调，维护法制的统一等。

    专家点评和实务工作评价相结合，提高点评的实效。点评会分四个环节，一是由各市介绍条例的立法目的、制定过程、要解决的主要问题及主要制度设计、保证质量的相关安排等情况。二是专家学者点评，邀请省立法基地、与各市有合作关系的高校的专家学者和部分立法咨询专家，从法学理论角度对法规的亮点、存在的问题进行点评。三是实务工作评价，均邀请省直有关实务工作部门同志，围绕提高设区的市的地方立法质量，针对立项、人大主导、民主科学立法以及维护法制统一等多个方面，从立法、执法实践角度进行评价分析。四是总结归纳，点评会结束时由出席的省人大常委会领导就如何在总结经验教训的基础上改进立法工作作讲话。通过点评，有助于各市更好地回头审视立法过程，总结立法方法、法律制度设计、关键问题决策等方面的得与失，切实提高设区的市的立法质量。

    各市互相学习，共同借鉴提高立法能力。我省新行使立法权的17个市，在立法过程中，会遇到各种各样的困难和问题，有很多是带有共性的。我们在对每个市的首部法规进行点评时，均要求17个市人大常委会法工委负责同志参加，共同总结经验教训，共同探索类似问题的解决方案，从而避免走弯路。通过对已批准通过的4个条例的点评，一是总结了各市立法工作中普遍存在的一些问题，如特色不够突出，权责不够均衡，法规内容重复较多，精细化、可操作条款仍偏少，立法技术的掌握和运用还不够规范等等，其他各市可以在今后的立法工作中有针对性地加以克服。二是各有关方面对如何进一步提高设区的市立法质量提出了很多建设性、前瞻性的意见，如怎样发挥好人大的主导作用，怎样发挥好立法基地的智力支撑作用，怎样加强调研论证评估等。通过学习借鉴，各市在点评会上了解了不同领域的立法问题，研究了各种立法措施的运用，提高了作出科学的立法决策的能力，达到了预期目的。

    三、抓立法机制建设，着力推进科学立法民主立法

    健全完善符合实际需要和立法工作规律的立法体制、工作机制，是四中全会提出的明确要求，也是落实修改后的立法法的要求。做好设区的市立法工作，深入推进科学立法、民主立法，必须要对照立法法的新规定新要求，立足本地实际，建立健全立法相关制度，完善和创新工作机制与方式方法。

    指导各市制定出台市的制定地方性法规条例。对各市的制定地方性法规条例立法工作作出统一指导，在修改省的地方立法条例时，法工委起草了设区的市制定地方性法规条例范本，对立法规划和立法计划的编制、法规起草、法规案的提出，立法的权限和程序等内容作出相应规定，供各市参考。各市积极做好本市制定地方性法规条例的工作，充分借鉴省的条例范本，结合本地实际进行调整优化。截至今年6月底，韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、阳江、湛江、清远、潮州、揭阳、云浮、佛山、肇庆等14个新行使立法权的市的制定地方性法规条例已经批准通过。

    指导各市完善立法工作制度。指导各市建立健全科学立法、民主立法的工作制度，将省的有关制度规定发给各市参考，推动各市将立法项目的征集、法规案起草、调研、论证、审议、表决通过等环节以制度的形式规定下来，让立法工作做到有章可循。如，佛山等各市参考省的规定，制定了法规立项办法、听证办法、论证办法、立法工作指引、立法评估工作规定、立法咨询专家库管理办法、基层立法联系点工作规定等制度。这些制度对推动各市科学立法、民主立法，提高立法质量起到了积极作用。

    推动各市探索立法工作新机制。积极推动各市在立法工作机制方面进行探索和创新，充分发挥各市的主动性，形成符合各市需要的新做法、新经验。如佛山市探索推进“互联网+立法”模式，建设综合信息系统，采用与互联网新媒体合作的方式，运用网站、APP、微信、微博等新媒体进一步增强立法选项工作的民主性与科学性。韶关市探索建立立法研究中心和立咨询服务专家一对一法规审议联系制度，把立法咨询专家和立法研究中心的部分人员分配到具体的常委会组成人员，进行面对面专业服务指导，提高审议质量。惠州市探索多元化起草模式，成立由常委会法工委和城建环资工委工作小组，委托立法研究中心组建了专家组，防止和克服部门利益倾向。中山市探索开展立法民意调查，委托第三方在全市发放了5000份调查问卷，向市民征集立法意见建议，供市人大常委会参考。

    四、抓人才培训创新，多途径加强立法人才的培养

    各市立法工作能否稳步开展，关键在人、在队伍。我们始终注重加强高素质的立法工作队伍建设，把它作为加强和改进立法工作的基础性、战略性任务来抓。

    设立省立法研究所，创新立法人才培训方式。目前，我省新获立法权的市普遍存在立法人才缺乏、经验不足、能力不够等突出问题。为加强立法人才培养和立法理论研究，建设高水平的立法人才队伍，经省编办批准同意，成立了法人事业单位广东省立法研究所。一是通过研究所为各市培训人才。按照中央关于分类推进事业单位管理体制改革，发挥政府主导、社会力量参与和市场机制作用的要求，立法研究所实行专业化、社会化的改革办所思路，以立法人才培训与立法学博士后工作站结合为抓手，以研究型、实务型一体为方法，由省人大常委会办公厅举办，由法工委在业务上进行管理指导。研究所不定级别，不纳入机构编制核定范围，经费自理，组成人员由17个新获立法权的市的人大常委会法工委和22所高校立法基地选派，队伍保持15人左右，实行半年至一年一轮换制。各市人大高度支持这项工作，派出业务能手到研究所，与我省最前沿的立法理论专家共同立法理论和实务研究，促使其提高立法能力与水平，尽快成长为各市的立法骨干人才。二是构建高层次立法人才选拔培养和立法理论研究的基地。立法研究所同时积极探索建立立法博士后工作站，培养高层次立法人才，编辑出版立法研究刊物，打造国内地方立法理论研究高地。今年4月5日，经省人力资源和社会保障厅批准成立了博士后创新实践基地，争取于2017年尽快申报成立博士后工作站。博士后创新实践基地和博士后工作站成立后，将招收培养一批立法方面的青年博士后人才，打造国内首家立法领域博士后平台和青年博士后培养品牌，可选其优秀者按有关规定和程序，为省、市输送立法工作人才。

    开展多层次培训，推动培训工作全覆盖。在去年举办地方立法培训班的基础上，今年继续与省委党校、高校联盟、立法基地合作举办两期地方立法培训班，对各市人大常委会法工委、市政府法制局和市政府立法有关部门的立法工作人员进行培训。立法培训班的课程设三个单元，包括中国特色社会主义法治理论、法学理论前沿和立法实务，分别由省委党校、各高校的专学学者和全国人常委会法工委、省人大常委会法工委的负责人作专题辅导。同时，今年继续协商各市派员到省人大跟班工作，重点培训法工委系统的立法人才。为了帮助各市培养立法人才，协商各市派员到法工委和立法研究所跟班工作，让他们直接参与省的各项立法工作，培养立法实务技巧。支持各市继续开展立法培训工作，通过派员讲课等多种形式给予支持和帮助，推动各市结合代表培训等工作有针对性地开展立法培训，对常委会组成人员重点加强对立法审议能力的培训，对立法工作人员重点加强对立法工作方法的培训，不断改进立法工作。

    五、抓立法智库建设，发挥专家学者在立法中的作用

    设区的市立法工作开展后，各市人大立法机关面临新的挑战，现有的力量和人员的不足制约了立法质量的提高，这就要求我们要充分利用好社会各方面的支持力量，充分发挥高校与专家学者的作用，提供理论支撑和智力支持。

    注重与高校合作，搭建提供立法智力支持的有效平台。全面推动各市与高校合作。我省在确定17个市开始制定地方性法规的时间时，专门在评估中将各市有无具有法学本科的高校、有无与高校建立地方立法协作机制作为重要的评估内容，推动各市与有法学本科的高校建立合作关系，为其开展立法工作提供理论支撑。对于部分本地不具有法学本科高校的市，法工委积极与省教育厅和有关高校协商，推荐了广州等地的高校与它们结对子。在省的支持和推动下，17个市除其中4个市与当地原省的立法基地建立协作关系外，其余13个市分别与华南师范大学等13所高校建立了协作关系。为保证立法协作中心的建设和各项工作的正常运转，省人大常委会还向珠三角以外地区的市人大常委会拨付经费，用于立法协作中心的基本运作。各市积极加强与协作高校的联系，充分利用省的立法基地和高校联盟的有关资源，调动专家学者积极参与设区的市立法工作，为设区的市提高立法质量发挥了积极作用。

    加强研讨交流，理论与实务结合解决难点问题。注重统筹协调高校联盟、立法基地、与各市建立协作关系的高校的资源，请13所与各市建立协作关系的高校也签约加入高校联盟，并通过高校联盟组织各种形式的研讨与交流，探索采用联盟工作会议、专题研讨会等形式，共同研究解决设区的市立法工作中遇到的难点问题。如，去年底，会同高校联盟组织召开研讨会，由省人大常委会法工委、各立法基地、各市人大常委会法工委、与各市建立协作关系的高校共同研讨，总结各市遇到的问题，探索解决措施与方法。会议上，法工委总结了各市还普遍存在一些较为突出的问题，高校联盟、立法基地、与各市建立协作关系的高校和各市人大常委会法工委一起研究探索，就进一步解决这些问题从理论与实务两个方面进行了深入交流，推动了有关工作的解决。