关于《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法（草案）》的说明

    1982年通过，1994年生效的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将国际海底区域（简称“区域”）及其资源确定为人类的共同继承财产，对“区域”内资源的一切权利由国际海底管理局代表全人类行使。1996年5月15日第八届全国人大常委会第十九次会议审议通过了关于批准《公约》的决定，我国成为缔约国。

    《公约》规定：缔约国有责任确保具有其国籍或者其控制的自然人或者法人依照公约开展“区域”内活动，并对此活动提供担保。同时还规定：担保国对承包者因没有履行公约规定的义务而造成的损害负有赔偿责任，但如担保国已经制定法律和规章，并采取行政措施有效管控其担保的承包者在“区域”内的活动，则担保国应无赔偿责任。到目前为止，主要发达国家和部分发展中国家已经制定或者正在制定“区域”资源勘探开发法律。我国作为《公约》缔约国和“区域”活动的担保国，应当尽早完成立法工作。

    针对《公约》的上述规定，2013年4月，环资委向全国人大常委会提出立法建议。全国人大常委会高度重视，于2013年9月，将深海海底区域资源勘探开发法列入《十二届全国人大常委会立法规划》，交由环资委牵头起草和提请审议。按照立法规划关于任务、时间、组织、责任四落实的要求，环资委成立了立法工作领导小组，制定了工作方案和工作计划。按照科学立法、民主立法的要求，认真研究了《公约》及1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》、国际海底管理局探矿和勘探规章、国际海洋法法庭海底争端分庭咨询意见（以下分别简称为《执行协定》、《管理局规章》和《咨询意见》）等，比较研究了国外相关立法。两年多来，先后赴10余个省市，深入高等院校、科研院所和企业调研。多次召开座谈会、研讨会，认真听取各方意见和专题讲座，并开展了多个立法项目论证工作。目前形成的草案，共计七章三十二条。2015年7月28日，经环资委第十六次会议审议通过。

    一、立法的必要性

    （一）“草案”是履行国际义务、维护国家及全人类利益的需要

    履行《公约》义务是缔约国的责任。我国一贯重视履行国际承诺和国际义务。根据《公约》的前述规定，通过国家立法有效管控我国担保的承包者在“区域”内的活动，既是履行国际义务，也做到履行国际义务与减免国家赔偿责任相一致。

    （二）“草案”有利于管控深海海底区域资源勘探、开发活动，提升深海科学技术水平

    我国是实际从事深海海底区域活动的主要国家之一，立法有利于对深海海底区域资源勘探、开发活动的合理管控，促进其向科学、合理、安全和有序的方面发展。与此同时，我国的深海科学技术研究水平和深海资源勘探、开发能力建设与发达国家相比，仍存在较大差距，立法有利于整合资源，避免重复建设，以推进科研水平和勘探、开发能力的提升，促进我国深海事业的健康发展。

    二、“草案”的主要内容

    （一）关于立法目的和基本原则

    “草案”围绕履行国际义务和维护国家利益，在第一条立法目的中明确了五方面内容：一是规范深海海底区域资源勘探、开发活动；二是保护海洋环境；三是提升深海科学技术研究和资源调查能力；四是保障人身和财产安全，五是促进深海海底区域资源可持续利用。同时在第三条中明确了“深海海底区域资源勘探、开发活动应当坚持保护环境、依靠科学、加强合作、维护人类共同利益的原则”，通过确立这一原则，明确我国自然人、法人或者其他组织在“区域”内活动的行为准则，也向国际社会表明我国负责任的态度。同时，将国家保障从事深海海底区域资源勘探、开发活动的我国自然人、法人或者其他组织的合法权益，作为本法的重要原则之一。

    （二）关于法律适用范围和管理体制

    与其他法律在适用范围上有所不同，“草案”适用的地域范围为国家管辖以外的国际公海区域，而非“中华人民共和国领域及管辖的其他海域”。因此，“草案”第二条有关适用范围的规定，未采用属地管辖，而采用属人管辖，即以中华人民共和国自然人、法人或者其他组织在深海海底区域的行为为主要规范内容。鉴于这个适用范围的特殊性，“草案”在管理体制上，依据国务院部门职责分工，由国务院海洋主管部门统一归口管理，同时赋予外交、发展改革、财政、科技、交通运输等部门相关管理职责。

    （三）关于勘探、开发

    对深海海底区域资源勘探、开发活动做出规范和管控，是《公约》及《执行协定》、《管理局规章》、《咨询意见》对缔约国的基本要求。为了保证我国自然人、法人或者其他组织按照上述要求，有序、安全、合理地开展深海海底区域资源勘探、开发活动，“草案”第二章，就《公约》明确规定的勘探、开发申请，对申请的审查，承包者的义务，合同变更转让，事故应急措施等主要事项，对我国自然人、法人和其他组织的深海海底区域资源勘探、开发活动做出相应规范，并在监督检查一章和罚则一章中，做出检查和处罚的相关规定。

    （四）关于环境保护

    有关环境保护的规定，是作为体现和履行我国的国际责任和承诺，维护人类共同利益的重要组成部分，体现可持续发展的要求。对深海海底区域资源勘探、开发活动管控不当，会造成“区域”内及其他相关范围的海洋环境破坏，特别是对海洋生态系统的破坏。因此，“草案”设第三章环境保护，加强对海洋环境保护的规范。

    （五）关于深海科学技术研究和能力建设

    鉴于我国在深海科学技术研究和深海资源勘探、开发能力建设上存在差距，“草案”设第四章科学技术研究与资源调查，就深海科学技术研究和资源勘探、开发的能力建设做出专门规定。明确了加强深海科学技术研究的公共平台建设、资料汇交与共享的相关内容。同时，还明确了支持并促进有关单位和个人开展深海科学普及活动。

    （六）关于制度建设和监督检查

    制度建设和监督检查是保证本法效力的重要内容之一，也是落实《公约》对缔约国的要求，管控其担保主体“区域”内活动的重要体现。为此，“草案”明确了许可、环境影响评估、事故应急、环境监测、备案等多项制度，体现我国对自然人、法人或者其他组织在“区域”内活动的安全性、合法性的管控。为保证这些制度的有效实施，专门设立了第五章监督检查一章，以进一步强化对“区域”行为的有效控制，并在罚则中明确了对违法行为的惩罚措施。