地方如何立良法?“广东经验”推向全国
9月6日,张德江来到佛山市顺德区乐从镇人大主席团,同基层人大代表和人大工作者亲切交谈。 新华社发
第二十一次全国地方立法研讨会昨日在广州落下帷幕
新快报记者 罗琼
第二十一次全国地方立法研讨会昨日在广州落下帷幕。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江9月6日至7日出席会议,并在佛山市就地方人大工作进行调研。张德江强调,要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,抓住提高立法质量这个关键,加快形成完备的法律规范体系,为协调推进“四个全面”战略布局提供法治保障。中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华参加上述活动。
良法是善治的前提。立法法修改后,地方立法主体从80个增至351个。如何科学立法、民主立法,成为摆在全国各省市人大常委会面前的重要课题。广东有着“立法试验田”之称,从1999年起就尝试在立法工作机制、论证形式等方面进行创新。今年,在如何做好17个新行使地方立法权地市的立法工作,广东也攒了不少独到经验。
一枝独秀不是春,百花齐放满园春。在昨日的全体大会上,省人大常委会主任黄龙云将这一年来广东在地市立法实践中的所得,一一向兄弟省市分享。
立法水平 要立良法先摸家底
去年9月召开的第二十次全国地方立法研讨会,针对立法法修改释放出了多个信号。会议结束后,省人大常委会党组立即向省委汇报了立法法修改的进展情况,并组织有关方面,到全省21个地级以上市开展调研,基本摸清了各市人大常委会法制工作机构设置、编制、人才储备情况。
各个地市的立法家底如何?省人大常委会调研发现,设区的市要开展立法工作,困难多多—没编制、没人才,立法进度不一样,部分经济欠发达的市,连相关的准备工作尚未正式启动。
办法总比困难多。调研结束后,省人大常委会从立法能力、立法需求和人口数量、地域面积、经济社会发展情况等方面对地市进行全面评估,并明确了地市立法权下放的工作原则,那就是“标准不能降低、底线不能突破,成熟一个、确定一个”。对于立法能力达不到要求、立法质量得不到保障的地方,暂不确定其行使地方立法权。
根据省人大常委会安排,今年5月底确定佛山等9市为第一批开始行使地方立法权的市后,将于今年底以及明年初确定第二、第三批。
立法能力 法制委法工委缺一不可
法制委是立法法规定的统一审议机构,法工委是工作班子,要做好立法工作,两者缺一不可,它们也是评估立法能力强弱的重要环节。以第一批为例,佛山等9市已经成立了或经市委同意成立了法制委和法工委,前者的组成人员,主要来自市人大常委会法制工作机构、专家学者和基层法制工作部门的人大代表,有法学学历及法律实践工作经验者居多,后者则配备编制、工作人员8至10名,均具备法学学历或 者法律实践工作经验。
随着设区的市立法工作的推进,广东全省将有21个市可以制定地方性法规,在各市立法工作力量需要得到强化的同时,省人大常委会特别是法制工作机构的工作量也必然会大大增加。因此,开展设区的市立法工作,还要考虑 省人大常委会自身的能力建设,在加强市级人大立法能力的同时,相应充实并强化省人大常委会的立法力量。
省人大常委会专门就增设法规审批处、立法指导协调处 及增加相应编制、设立专门委员会立法专职委员等事宜进行了研究,拟待第一批设区的市制定的地方性法规报到省人大常委会后,将具体方案向省委请示。此外,还将争取筹划设立广东地方立法研究中心,并设法学博士后流动站,为常委会立法工作提供理论研究和人才培养的重要平台。
立法人才 调剂解决立法人员编制
为了帮助各市培养立法人才,省人大常委会确定协商各市派员到常委会法工委跟班工作,每批8人左右,时间为半年,用一至两年时间使所有市立法工作人员都跟班工作一次,今年3月,佛山等7市的8名同志已第一批开始到法工委跟班工作。
在省里没有统一发文、没有下达一个编制指标的情况下,17个新行使地方立法权的地市,采取由本市调剂或人大机关内部调剂等方式解决法工委8至10个编制。目前,上述市的法工委编制共约130多个,各市配备的基本上都是从全市范围内选配的法律专业人才。
没有立法经费也是个难题,但不少欠发达市仍然安排了专门经费启动立法工作。清远作为广东欠发达市,各方面条件比较艰苦,专门从全市仅余的17个编制中调剂出8个编制用于组建法工委,落实申请地方立法权的开办经费60万元,明年开始将立法工作经费列入财政预算,每年安排100万元。
全国人大法律委主任委员乔晓阳:
地方立法
首先做到“不抵触”
在昨日的全体会议上,全国人大法律委主任委员乔晓阳表示,地方立法主体从80个新增至351个,这些主体基本上都是新手上路,没有多少立法经验,更要注意立法中的不抵触原则,即不违背宪法原则的精神,不违背上位法的规定,同时不得超越法定权限。
“比如,今年5月8日财政部联合发问卷烟税率从5%提高到11%。有一个知名网站做了民意调查,大家都赞成,但是近九层的网民提出了这个文件违法,与立法法修改以后税率的确定是由法律规定,这就说明了尽管他们认为是合理的,但仍然要对合法性进行质疑。”乔晓阳说,“现在立法主体增加了,在普遍赋予地方立法权一开始,就要及时的强调不抵触这个问题。”他建议各省人大常委会,从一开始行使地方立法权就抓好“不抵触”这个问题,扣好第一颗扣子。
全国人大常委会法工委主任李适时:
立法权限三大事项
不能宽泛理解
修改后的立法法,把地方立法权的范围限制在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等范围。但在实践中,不少立法工作者均对此感到困惑:城乡建设与管理的涵盖范围究竟有多大?这个“等”字,该做“等内”还是“等外”理解?全国人大常委会法工委主任李适时,也在昨日的大会上与大家做了探讨。
“我们认为,城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设,也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。”李适时说,对于刚行使立法权的设区的市来说,从赋予立法权的目的看,应注重体现地方特色,着力解决当地面临的实际问题,主要是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题,如对于具有本地特殊性的自然环境保护、特色文化传承保护等。“在立法工作中,如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时,可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。”
李适时表示,对于立法权限中的“等”,从立法原意讲,应该是“等内”,不宜再做更加宽泛的理解。
