全面贯彻实施修改后的立法法

（2015年9月8日）

一、关于这次会议的基本情况

这次会议认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，深入研究全面贯彻实施修改后的立法法的思路和举措，积极探讨当前和今后一个时期的立法工作。张德江委员长出席会议并发表重要讲话。这在全国地方立法研讨会还是第一次，充分体现了全国人大常委会领导对地方立法工作的高度重视和对广大立法工作者的亲切关怀，给所有与会同志以极大鼓舞，给全体立法人以极大鼓舞，给即将行使立法权的设区的市以极大鼓舞，给各级人大及其常委会以极大鼓舞。委员长的讲话高屋建瓴、思想深刻、内涵丰富，进一步阐释了人民代表大会制度的特点和优势，分析了人大工作面临的新形势新要求，概括了全国人大常委会在立法、监督、代表工作、自身建设等方面的新探索新进展，阐述了发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用需要把握的若干重大问题，部署了贯彻实施修改后的立法法、切实提高立法质量、特别是推进赋予设区的市地方立法权工作的重要举措，提出了加强立法工作队伍建设的明确要求，对于当前和今后一个时期进一步做好立法工作，具有十分重要的指导意义。我们一定要深入学习、认真领会、切实贯彻委员长讲话精神，推动立法工作开创新局面。

大家一致认为，听了委员长的讲话深受启发、深受鼓舞、深感振奋，进一步坚定了中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，对于下一步做好地方立法工作更加有了方向、有了思路、有了底气。两天来，大家认真学习张德江委员长重要讲话精神，围绕会议主题深入进行研讨，探讨贯彻落实的思路和举措，相互交流学习心得和体会，畅谈看法，交流经验，会议实现了预期目的。大家反映，这次会议体现了创新精神，一是设置了两个阶段的分组讨论，给大家以更多发言机会，使研讨交流更加深入；二是专门安排一个环节，请广东介绍推进设区的市立法工作情况，以及创新地方立法工作机制、加强地方立法智库建设的情况。大家普遍感受到，在立法法修改后召开的这次研讨会，契合人大工作的新形势新任务，贯彻立法工作的新理念新要求，既总结了人大立法工作的成绩和经验，又对做好下一步立法工作作了动员和部署，是一次十分及时、十分重要的会议，与会同志通过研讨，进一步凝聚了共识、明确了任务，增强了做好立法工作的信心和决心。大家纷纷表示，回去后要及时向常委会党组和主要负责同志传达汇报张德江委员长重要讲话精神、本次会议精神，认真组织学习和贯彻落实，不断开创人大工作和立法工作新局面。

二、关于贯彻实施修改后的立法法的情况

立法法修改后，各省区市人大常委会、各设区的市、各有关方面做了大量贯彻实施工作。一是通过举办培训、讲座、学习交流会等多种形式，深入学习、认真领会、广泛宣传。二是根据立法法作出的新规定、提出的新要求，及时修订地方立法条例，制定立法法配套规定，完善有关工作制度和程序。三是在工作中加强贯彻落实，如有的地方出台贯彻实施立法法的意见，将发挥立法的引领和推动作用、发挥人大在立法工作中的主导作用、增强立法的可执行性和可操作性等总体要求落实到立法工作的每一个环节、每一个步骤中；有的地方按照立法法有关立法权限范围的规定，对年度立法计划作了适当调整；有的地方按照立法法规定，进一步加强了规范性文件备案审查工作，等等。

与此同时，全国人大常委会法工委也做了一些工作。一是及时安排有关同志到一些地方，通过讲座、报告等形式讲解立法法修改的重要意义、主要内容和贯彻实施立法法的要求。晓阳同志到多个地方介绍立法法修改的主要精神和内容。二是积极与地方人大沟通联系，派出调研组分赴各地调研，了解实施情况，掌握实施过程中面临的困难和问题，听取地方同志的意见和建议，及时研究答复地方提出的问题。三是与办公厅联合发出通知，要求各省（区）及时报备确定设区的市开始行使地方立法权和推进设区的市行使立法权工作的计划和进展情况。四是加强培训工作，计划今明两年共举办四期立法法培训班，覆盖即将行使立法权的设区的市立法工作人员，今年8月初举办了第一期，成效显著，10月将举办第二期。五是筹办这次研讨会，将全面贯彻实施修改后的立法法作为主题，既是工作研讨、经验交流，也是业务指导，目的在于推动立法法贯彻实施。

赋予设区的市地方立法权，是这次立法法修改的一个重要内容，也是立法法实施的一个重点和难点。据了解，多数地方对这项工作积极行动，统筹谋划，协调推进，取得了实质进展。从今年5月中旬开始至今，河北、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、广西、海南等12个省区的人大常委会已经作出决定，确定了85个开始制定地方性法规的市州。其他地方根据当地实际情况，也在有条不紊地推进各项工作。在推进设区的市行使立法权方面，各地工作进展大致有三种情况：一种情况是，已经确定一批行使立法权的设区的市，这些市主动下先手棋，各方面工作起步较早，进展较快，机构和人员都已到位，并已启动立法条例制定工作，启动立法人才库和立法项目库建设等工作。这种情况一般是工作做得比较扎实、设定了确定条件且严格按条件执行的省份。这样做的好处是，抓住了难得的机遇，借此督促推动设区的市立法机构和人员建设，从一开始就为今后立法工作奠定良好基础。第二种情况是，虽然已经确定一些行使立法权的设区的市，但机构和人员并未完全到位，有的没有实际到位。这样做一定程度上满足了这些设区的市的呼声和要求，但先确定之后再来解决机构和人员问题，难度增大不小。第三种情况是，尚未确定行使立法权的设区的市，但一直在积极推进各项准备工作。有的地方根据当地实际情况，一步一步解决立法能力建设问题，能优先解决的尽快解决，一时有困难的，着力创造条件逐步解决。总的看，各省区对这项工作都非常重视，但在推进中还存在一些问题，如有一些地方准备不足，认识尚未完全到位，编制调剂滞后，人员配备不到位等；有的主动性不足，存在“等、靠、要”的思想，还在等待上面统一发文推动；有的积极性不高，认为立法权可有可无，甚至仍然习惯于靠红头文件管理地方事务。这些问题需要引起高度重视，分析原因，着力解决。赋予设区的市立法权，是中央作出的重大决策部署，也是立法法规定的重要内容，各地一定要按照委员长讲话要求，及时、认真、不折不扣地做好这项工作。

会议交流讨论中提出了一些好的做法，特别是广东专题介绍了经验，值得各地学习借鉴，主要体现在以下方面。

一是高度重视，思虑长远。有的地方党委、人大站位很高、谋划长远，认为赋予设区的市立法权不仅仅是加强地方立法工作的重大举措，同时也是全面推动地方人大工作与时俱进的重要契机，是加快地方科学发展、推进地方依法治理的重要抓手，把这项工作作为地方改革发展的重点任务来对待。有的省区党委多次听取人大常委会党组的专题汇报，提出明确要求，召集人大、政府、组织编制部门及各设区的市召开专题会议，统一认识，统筹部署，协调解决立法机构编制调整问题。有的地方市委专门召开全市各相关部门负责人会议，要求积极主动、同心协力开展工作，争取尽早开始行使立法权，并及时作出决定设立法制委和法工委。有的地方成立市委书记或人大常委会主任挂帅的筹备组等专门工作班子，在市委领导下全力推进各项工作。

二是及早动手，提前谋划。有的省级人大常委会早在党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市的数量后，就着手谋划这项工作。党的十八届四中全会召开后，一些省级人大常委会及时向党委汇报工作设想，争取重视和支持。在此基础上，坚持问题导向，以立法人才储备和工作机构设置为重点，提前调研，摸清各地人大及其常委会统一审议机构和法制工作机构设置、编制、人才储备等情况，了解开展立法工作可能面临的困难和问题，本着积极稳妥的原则及时制定落实设区的市立法权的实施意见和具体工作方案。同时，加强指导帮助，召开立法经验交流会，请本省已经行使立法权的市向其他市介绍经验，实行各市派员到省人大跟班学习制度，帮助各市培养立法人才。

三是细化标准，扎实推进。修改后的立法法规定了省区人大常委会需要综合考虑的五个因素，各地需要结合本地实际进一步细化标准。一些省区在这方面进行了探索，在综合考虑人口数量、地域面积、经济社会发展情况的基础上，将立法需求和立法能力作为考核重点，明确具体标准。在立法需求方面，要求各市对本地立法需求进行调研梳理，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面提出需要制定地方性法规的考虑，形成初步立法计划。在立法能力方面，要求市人大设立负责地方性法规统一审议的法制委员会，市人大常委会设立负责立法工作的法制工作委员会和相关内设机构，建立一支适应工作需要的立法队伍。在确定明确具体、切实可行的评估标准后，坚持“成熟一个、确定一个”的原则，组成专门评估班子，严格评估程序，积极稳妥确定开始行使立法权的设区的市。

四是夯实基础，强化能力。加强设区的市立法能力建设，是推进设区的市行使立法权的前提和基础，必须采取有效措施，加强立法工作机构和立法队伍建设。一些地方在同级党委领导支持下，统筹研究解决机构编制、人员配备问题，确保相关市的立法能力能够适应行使立法权的需要。有的地方对本市法律人才储备情况全面摸底，加大高层次立法人才引进和培养力度，采用新增编制招录人才、内部调剂专业人才和向社会购买服务等方式，配足配强立法工作力量。有的地方在重视人大立法能力建设同时，同步考虑政府法制部门及其他部门法制工作力量建设，努力做到齐头并进。有的地方还调动本行政区划内高等院校、科研机构法律人才和律师等社会力量，共同参与有关工作。有的地方注重制度建设，抓紧建章立制，完善工作机制，做到制度先行。

三、关于实施立法法需要进一步明确和研究的几个问题

立法法修改后，一些地方人大陆续提出了一些涉及立法法实施的问题，这次会上大家也提出了一些问题，希望予以明确。下面，我就其中几个问题谈些考虑和认识，与大家探讨。

（一）关于确定行使立法权的设区的市的条件

立法法第七十二条第四款规定了设区的市开始制定地方性法规的考虑因素即条件、确定和备案等事项。这一制度设计，充分考虑了设区的市的现实状况，体现了积极稳妥推进的思路，目的是防止一些地方不顾自身实际搞立法上的“大跃进”、“一刀切”、“一哄而上”，导致立法权滥用，立法质量难以保证。立法法将确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间授权省区人大常委会，这就要求省区人大常委会切实负起责任。要综合考虑立法法规定的五个因素，结合地方实际，明确行使立法权的具体标准和条件，确定设区的市开展地方立法的具体时间和步骤。总的看，先期确定行使立法权的设区的市，一般应当在人口数量、地域面积、经济社会发展情况方面排名靠前。当然，这一标准也不是绝对的，有的地方虽然人口不多、面积不大、经济社会发展水平一般，但却有一些特殊问题急需通过立法解决，并且在立法机构设置、人才储备等方面已满足开展地方立法的需要，也可以先期确定其开始行使立法权。

落实赋予设区的市立法权工作，涉及省市两级，涉及党委、人大、政府及其多个部门，任务重、标准高、协调难度大，必须切实加强组织领导，确保各项工作有条不紊推进。省区人大常委会法制委、法工委要当好常委会参谋助手，科学谋划制定好实施方案，遵循“成熟一个、确定一个”的原则，敢于担当，勇于负责，认真把关，并从机构设置、人员配备、业务培训以及工作流程等方面，为各地行使立法权及时提供帮助和指导。各设区的市要认真做好行使立法权的承接准备，坚持从实际出发，因地制宜、量力而行，扎实做好基础工作，积极稳妥予以推进。请各省区的同志对本地情况再做些细致深入的研究，确保准确理解和贯彻立法法精神。我体会，在这个问题上，步子稳一点，对于各省区特别是设区的市来说，是有好处的。

（二）关于设区的市立法权限范围

立法法第七十二条第二款规定了设区的市人大及其常委会行使地方立法权的范围。有的同志提出，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项应当如何理解，应进一步明确。对于设区的市立法权的范围，全国人大法律委在审议结果报告中对此作了专门的说明：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等。从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。总体上看，这样规定能够适应设区的市地方实际需要。”

大家提出的不太明确的问题主要有两个：一个是“城乡建设与管理”包括哪些事项，另一个是三个事项后的“等”字是“等内”还是“等外”。对第一个问题，我们认为，城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。对于刚行使立法权的设区的市来说，从赋予立法权的目的看，应注重体现地方特色，着力解决当地面临的实际问题，主要是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题，如对于具有本地特殊性的自然环境保护、特色文化传承保护等。对第二个问题，这里的“等”，从立法原意讲，应该是等内，不宜再做更加宽泛的理解。在立法工作中，如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时，可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。

至于设区的市能否制定涉及立法程序、立法工作机制等方面的地方性法规，应该说这是明确的。根据立法法第七十二条第二款规定，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项之外，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。立法法第七十七条第一款规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”据此，立法程序、立法工作机制等应属于法律另有规定可以制定地方性法规的事项。所以，德江委员长在讲话中要求，对各地已制定的立法条例要依据立法法抓紧修改，准备行使立法权的设区的市要抓紧研究起草。设区的市制定立法条例等程序规定的需求目前较为迫切，可考虑借鉴原49个较大的市的已有规定，省区也可以帮助提供一个示范文本供设区的市参考。

（三）关于较大的市立法的相关问题

一是，已经制定的地方性法规如超出目前的权限范围的能否对其进行修改。研讨中一些同志提出，对这些法规，原制定机关能否进行修改。对这些法规，如因为上位法修改或者实际情况发生变化，可以对地方性法规进行必要的修改，但是不得再增加立法法关于设区的市立法权限范围以外的事项，防止出现“旧瓶装新酒”的现象。如果必须要增加立法权限范围以外的事项，可以考虑由原制定机关废止现行法规，提请省区人大常委会就设区的市的有关事项重新制定相关地方性法规。如果上位法的修改十分详细具体，又具有较强的可操作性，也可考虑适时废止该项法规。

二是，设区的市已经提请市人大常委会审议但尚未通过的地方性法规，涉及其权限范围外的事项，是否应当继续审议。设区的市已经提请市人大常委会审议，但尚未通过的地方性法规，应当符合修改后立法法关于设区的市立法权限范围的事项。如果涉及立法法规定的设区的市地方立法权限范围以外的事项，应当对草案的相关规定进行修改，或者停止对该草案的审议，由提案人撤回。

三是，设区的市已经列入立法计划的立法项目，超出其权限范围外的是否可以提请审议。设区的市已经列入立法计划的立法项目，应当按照修改后的立法法关于设区的市立法权限范围，对立法计划进行调整，对超出其立法权限范围的立法项目，不再提请审议，如确需立法，可提请省区人大常委会制定相关法规。

（四）关于地方性法规和地方政府规章的权限划分

　地方性法规与地方政府规章的权限划分是大家比较关注的问题。这次修改立法法，根据四中全会决定精神，增加了对地方政府规章制定权限的限制性规定。立法法第八十二条第六款规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这一规定，可以说对地方性法规和地方政府规章的权限做了原则划分，即在地方立法中，如果涉及设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范且无上位法依据的，应当制定地方性法规。

这里还涉及一个问题。考虑到地方行政管理的实际需要，立法法第八十二条第五款对制定地方政府规章作出授权性规定，即：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”有的同志提出，规章实施满两年后，如果没有制定地方性法规，该规章是否自然失效；规章实施满二年需要继续实施，是否可以由人大常委会授权其继续实施。根据该款规定，法律对地方政府提请制定地方性法规规定了两年时限，如果地方政府未在两年内提出议案，规章所规定的有关行政措施即相应失效；如地方政府规章实施满两年，需要继续实施规章所规定行政措施的，不宜由人大常委会授权其继续实施，而应当在满二年时限前提请同级人大及其常委会制定地方性法规，在审议阶段如果超过两年的，该行政措施可以继续实施，以保证行政管理的连续性。针对这种情况，地方人大常委会和政府要提前做工作，将需要制定的地方性法规预先列入立法计划，及时起草法案，适时安排审议。

（五）关于加强规范性文件备案审查工作

党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。不少同志提出，如何理解“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。主要问题是，各地对如何理解“决定、命令”，从认识到规定都不一致。从大家交流情况看，普遍认可需报备的规范性文件应当符合以下标准：国家机关制定的，规范不特定公民、法人或者其他组织的权利义务，在较长时间内反复适用并具有普遍约束力的文件。这是各地在实践中摸索总结出来的，可以沿着这个路子继续探索实践。根据张德江委员长讲话精神，总的要求是，规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里，实现备案审查的全覆盖，并加强主动审查。这也是中央办公厅最近下发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》所要求的，即“有件必备、有备必审、有错必纠”。根据《意见》，从党委、人大、政府、军队这几大备案审查主体各自负责的领域和范围看，大的杠杠是明确的。这里的问题是，有些联合制发的规范性文件需要进一步明确哪些由党委进行备案审查，哪些依法由人大常委会实施，哪些由政府负责。希望各地认真总结经验做法，结合新形势新要求，提出切实可行的意见和建议。研讨中还有同志提出，地方“两院”制定的规范性文件应否纳入备案审查范围。根据立法法的规定，地方人民法院、人民检察院无权制定司法解释，上次全国人大常委会督促开展司法解释清理时，“两高”专门就此发文，要求地方“两院”清理司法解释性质的文件。据此我们认为，地方“两院”的规范性文件不宜纳入备案审查范围。对工作中发现的问题，可以通过我们向“两高”提出，请其处理并纠正。

这里还要与大家探讨的是，怎么加强省区人大常委会对设区的市州立法工作的指导。所有设区的市州行使立法权后，各省区人大法制委、常委会法工委的工作量将明显加大，无论是法规批准、备案审查，还是工作指导、人员培训，都将面临过去从未有过的压力，必须未雨绸缪、早作打算。我体会，首先是认识要到位，困难要估计足，要有充分的思想准备，要向常委会领导汇报清楚，要有明确的应对思路和方案。其次是要加强机构、充实人员，保证与工作任务相适应的工作队伍规模。据我们了解，有的省人大常委会法工委准备增加委领导职数，增设一到两个处，增加若干工作人员，这都是必要的。第三是要切实加强指导。比如，对市州立法计划的制定、立法项目的确定以及法规案审议的安排，省区人大法制委、常委会法工委都应提前了解，及时提出意见建议，以统筹把握、科学协调、合理安排本省区范围内的立法工作，保证立法质量。这样做，可以尽量避免市州因各种原因确定一些不合适、不必要的立法项目，尽量避免在立法项目上相互攀比、盲目跟风而忽视本市州的实际需要和地域特色，同时也尽量避免出现因市州在审议安排上的不合理而导致省区人大常委会扎堆批准法规案的情况。这里还需要强调的是，根据立法法，省级人大常委会批准设区的市地方性法规，应当对其进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省区人大常委会的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。在加强指导方面，请各省区人大法制委、常委会法工委与市州人大常委会法工委做好沟通协调，相互支持，相互配合，共同探索建立有效工作机制。

立法机构和队伍建设一直是大家关心的重要问题。这次会议张德江委员长用较大篇幅专门就加强立法工作队伍建设作了阐述，特别是专就法工委队伍建设作了深刻阐述、提出了明确要求，大家普遍认为，讲得非常务实、非常透彻、非常到位，体现了委员长对全体立法人的亲切关怀，体现了全国人大常委会对法工委队伍的充分信任和更高期待，极大地鼓舞了大家的士气，用有的同志的话说，是暖了立法人的心。我们一定要深入领会委员长的良苦用心，认识到自身担负的重任，不辜负委员长的重托。地方各级人大常委会要按照委员长讲话的总体要求，从地方实际出发，在党委统一领导下，专题研究立法工作队伍特别是法工委队伍建设问题，切实采取有效措施，着力把法工委队伍建设成为各级人大立法工作的中坚力量，建设成为本地区法治工作的中坚力量。

研讨中，不少同志提出，希望全国人大常委会法工委进一步加强同地方人大法制机构的联系。近年来，我们非常重视与地方的联系，做了一些工作。根据大家的建议，我们还将研究继续采取一些措施。最近，为落实党的十八届四中全会建立基层立法联系点的要求，我们将湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、甘肃省定西市临洮县人大常委会、上海市长宁区虹桥街道等4个单位确定为我委基层立法联系点试点单位。这项工作刚刚开展，还需要地方大力支持。

这次会议，在原有参加范围之外，各省区分别安排了一个设区的市参加，并邀请了5个自治州参加，由于规模所限，未能安排所有设区的市和自治州参加。会后，请各省区人大常委会及时组织本省区范围内所有设区的市和自治州学习传达会议精神，认真学习领会张德江委员长重要讲话精神，并及时将学习传达、贯彻落实的情况向我们作出书面反馈。赋予设区的市立法权后，有立法权的主体数量大大增加了，今后怎么进一步加强与地方人大的工作联系，怎么进一步开好全国地方立法研讨会，怎么进一步搞好学习培训，等等，都是新的课题，需要深入研究。希望地方同志与我们一起出谋划策，共同把立法法贯彻实施好，把立法队伍建设好，把立法工作做好。

适应协调推进“四个全面”战略布局的要求，立法的地位和作用更加凸显，各方面提出的立法需求日益增多，完善法律体系的任务十分繁重，党中央对立法工作的重视程度前所未有，立法工作必须全面加强，不能有丝毫松懈。我们要充分认识立法工作的重要性紧迫性和立法任务的艰巨性长期性，不断增强做好立法工作的责任意识，提升做好立法工作的能力水平。我国立法工作正面临重要发展机遇。让我们在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，认真落实全国人大常委会和张德江委员长关于立法工作的明确要求，切实增强荣誉感使命感责任感，以更高的标准、更严的要求、更实的举措，认真做好新形势下立法工作，为加快形成完备的法律规范体系作出不懈努力。