以改革创新思维推进科学立法民主立法

淄博市人大常委会在地方立法工作中，坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的立法原则，加大改革创新力度，深刻把握科学立法、民主立法内涵，使地方立法更好地适应经济社会发展需要，为着力建设“工业强市、文化名城、生态淄博”提供坚实的法制保障。

一、准确把握立法工作新形势，牢固树立科学立法、民主立法的立法理念　

党的十八大以来，习近平总书记就法治建设发表了系列重要讲话。他指出：“全面推进依法治国，必须坚持科学立法，完善立法工作机制和程序，突出立法重点，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，提高立法科学化、民主化水平，发挥立法的引领和推动作用。”这些论述，为做好地方立法工作指明了方向。我们认为，地方立法要适应全面推进依法治国新形势的需要，必须把科学立法、民主立法的立法理念贯穿到地方立法全过程。

（一）切实发挥立法的引领和推动作用。当前，我国已进入全面深化改革的关键时期，问题复杂，矛盾突出，急需从制度层面解决改革发展中的问题，通过国家治理的法治化，推进国家治理体系和治理能力的现代化。这就要求我们在地方立法工作中，要树立全局意识、大局观念，密切关注改革发展进程，根据中央和省市委改革部署，主动研究我市改革发展中涉及的地方立法问题，不断创新体制机制，坚持顶层设计，明确立法的目标和任务，通过地方立法贯彻中央和省市委决策，为改革扫清障碍、探索新路，真正做到立法决策与改革决策协调同步，切实发挥立法的引领和推动作用。

（二）充分发挥人大在立法工作中的主导作用。新形势下的地方立法工作，要健全人大主导立法工作的体制机制，切实解决立法的行政化、部门化倾向。随着经济社会的逐步发展，立法的重点从经济管理向社会、民生方面转化，特别是随着行政体制改革的深化和政府职能转变，依法规范和约束行政公权力、保障公民私权利已经成为立法工作的重要内容。在这种情况下，就必须在全面推进依法治国的总目标下，践行以人为本、立法为民的理念，发挥人大在立法工作中的主导作用。在法规立项、起草、调研、审议、修改各个环节都要主动作为，组织协调有关部门和单位共同参与立法工作全过程，广泛征求政府有关部门和社会各界的意见，确保地方立法目的的实现。

（三）切实维护国家法制统一。坚持不抵触原则，是开展地方立法工作的前提。保持法律法规之间的和谐，维护法制统一，是完善法律体系的一项重要任务。在立法工作中我们始终将维护法制统一摆在更加突出的位置，无论是法规的制定、修改还是废止，都努力解决法规草案与上位法不一致、不协调、不适应的问题，确保地方立法不越权、不违背和不抵触。另外，我们还注重做好现行有效法规的清理工作，及时将需要修改、废止的法规纳入常委会会议议程，按照改革发展的要求重新规范政府及有关部门的职责，明确其权力、责任清单和行政程序，从体制机制上规范行政行为,维护公民、法人和其他组织的合法权益。

（四）始终坚持以人为本、立法为民的理念。人大在立法工作中应当站在全局高度，把以人为本、立法为民的理念始终贯穿于立法全过程，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点，使法规更好地体现人民意志、保障人民权利，促进人的自由平等发展，努力通过立法推动人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的解决。要准确把握、统筹兼顾不同群体的利益诉求，妥善处理权利与义务、权力与责任、管理与服务之间的关系。既要注重在赋予国家机关权力的同时明确其相应的责任，以防止权力滥用和以权谋私，又要注意在设定公民义务的同时赋予其相应的权利，并规定权利受侵害时的救济措施，以保障权利最终实现。

二、探索科学立法、民主立法新举措，切实提高地方立法质量

做好新形势下地方立法工作，要不断推进科学立法、民主立法，增强法规的针对性和时效性，不断拓宽公民参与立法的新途径，突出地方特色。立法工作中，我们注重做好以下几个方面的工作：

（一）拓宽社会各方有序参与立法的新途径，广泛征求民意。立法过程中，我们坚持开门立法、民主立法，逐步拓宽社会各方有序参与立法的新途径，广泛听取社情民意和专家意见，收到明显效果。2014年，针对4件法规案的修改，采取了定向发送修改草案，组织调研座谈会、听证会、论证会等方式，征求各方的意见和建议。一是在市人大网站公布法规草案修改稿及修改情况说明，在淄博日报发布公告及链接，公开征求社会各界的意见。二是将每件法规案发送市有关部门、区县人大常委会征求修改意见。三是在立法调研中，通过座谈会、协调会以及实地考察等方式，听取部门、社会组织、管理相对人和人民群众的意见和建议。在修订太河水库保护条例、萌山水库管理条例时，我们均邀请周边村民代表参加座谈会，针对建立生态补偿机制等问题直接听取群众的意见建议。三是邀请有关专家、学者和人大代表参加立法活动。燃气管理条例审议通过前，组织召开了专家论证会，针对法规案主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的预期社会效果进行了表决前评估，评估意见为法规案表决提供了重要参考。四是通过立法听证会的形式，听取意见。在燃气管理条例制定过程中，选择社会普遍关注、争议较大的问题，组织召开了听证会，正反两方面的陈述人参加立法听证会，各自陈述了自己的观点，为法规案审议通过提供了有益参考。

（二）把改革决策落实到具体法规，解决淄博科学发展中遇到的突出问题。坚持改革于法有据的原则，根据市委改革决策，通过立法作出相应的具体规范，推动淄博经济社会协调发展。如萌山水库保护管理条例立法过程中，始终把水源保护放在优先考虑地位，妥善处理了保护与开发的关系，改变了法规修订草案关于萌山水库水功能定位，提升了水质保护标准，绝不能因为旅游度假区的开发建设而降低水质保护标准、降低环保要求。法工委会同有关专门委员会、市政府有关部门，在深入调研论证、反复沟通协调的基础上，对修订草案作了较大幅度修改，进一步明确了各部门的职责，明确水库水质按地表水三类水实施保护，严格了环保措施，规范了开发建设活动，细化了处罚条款。常委会经过三审通过了该条例，为旅游渡假区的开发建设和保护水库水质提供了法制保障。文物保护管理办法立法过程中，为正确处理好文物保护与经济建设的关系，增设了国土部门应当将不可移动文物的坐标、保护范围及建设控制地带范围在天地图中明确标注的规定，规划、国土部门在规划、出让或者划拨土地时应注意避让，以加强对不可移动文物的保护；对产业功能区内的建设项目用地，规定在出让或者划拨前先行完成文物调查、勘探及发掘工作，费用列入财政预算，确保建设单位在项目落地前拿到“净地”，以加快项目建设速度。

（三）突出地方特色，增强法规的可操作性和实效性。地方性法规的生命力主要体现在地方特色上。在立法过程中，我们把法规是否具有地方特色，是否破解经济社会发展的主要矛盾，是否具有可操作性、可执行性，作为衡量立法质量的重要标准。针对淄博水资源匮乏的现状，我们在制定、修改《淄博市水资源保护管理条例》的基础上，针对各大中型水库功能定位的不同，先后制定或修改了萌山水库、太河水库、田庄水库、大武地下水保护管理等地方性法规，实现了一部法规管一片水域，成为淄博水资源立法的一大特色。审议燃气管理条例修订草案时，专设了安全管理一章，明确规定了用户安装使用报警器、企业安全责任、政府及有关部门处置安全事故职责；创设了入户检查制度、瓶装液化气经营制度、天然气上下游价格联动机制、居民天然气阶梯式价格制度；明确了有关管理部门、加气站及车辆所有人、驾驶人在燃气车辆安全方面的责任和义务；创造性的规范了居民用户燃气设施维护更新责任承担和费用分担的规定。上述制度的创新，有效解决了燃气管理、经营和使用中管理职责不清、经营混乱、安全责任不落实等具体问题。

（四）维护公平正义，合理规范行政机关的权力和责任。法规制定过程中，我们坚持依法、公平、公正的原则，科学合理设定各方责任和义务，特别对行政机关职责、行政程序尽可能予以明确规范。法规修改中，对违法设置的许可、审批和收费等条款，一律予以删除；对于事中、事后监管可以解决问题的，一律不予设置前置审批；对法规草案中行政机关及其工作人员违法行为处罚规定进行了细化和规范；对违法增设的行政处罚，均依照行政处罚法和有关上位法的规定予以修改。在招标投标条例立法过程中，对管理部门权力清单进行了重点研究，列明了依法必须进行招标的工程建设项目范围，其他项目是否招标由建设单位自主选择；详细规定了招投标行为以及招标人各项备案的时间节点，防止管理部门不正确行使权力；删除了公共资源交易机构代收代管投标保证金、设立评标专家库等与上位法相抵触的有关规定。

三、对推进科学立法、民主立法的几点思考

推进科学立法、民主立法，需要不断健全完善立法工作机制，改进立法工作方法。根据立法工作需要，我们将认真总结实践经验，积极探索科学立法、民主立法的新方法、新机制。

（一）探索建立立法协调机制，推动立法难点问题的解决。改革已经进入攻坚期和深水区，深层利益调整问题不可避免的反映到立法工作中来。破解立法中的重大问题，需要探索建立立法工作协调机制，搭建立法协调平台。牵头组织协调，是人大常委会发挥立法主导作用的重要体现。法规案在提交人大前，有关专门委员会工作机构、法工委应提前介入，了解和掌握难点、焦点问题，督促有关部门把重大分歧解决在提出法规案之前。在人大审议、集中研究修改阶段，对于一般性立法问题的协调，有关专门委员会工作机构、法工委应加强与政府法制办、起草部门以及有关部门和单位的联系沟通，及时召开协调会，研究解决相关问题。对于常委会审议中分歧较大、工作层面无法协调、需要领导出面解决的重大问题，要及时向常委会主要领导、分管立法工作的领导同志汇报情况，由常委会领导同志与党政主要领导、分管领导同志进行沟通协调，就有关问题达成一致意见。

（二）更加注重立法的精细化。修正后的立法法规定，为执行法律、行政法规的规定，地方立法要根据本行政区域的实际情况作出具体规定；对上位法已经明确规定的内容，地方立法时尽量不要重复上位法的规定。这就要求我们今后的立法要走精细化的路子，切实改变以往追求“大而全”结构完整的常规模式，采用“有几条立几条、管用几条制定几条”的灵活、适用模式，使法规结构和内容上，由综合性、系统性向单行性、专项性转变，防止小法抄大法，影响法规的权威性和严肃性。要追求条文设计的精细化，少一些原则性、宏观性的条款，多一些细化、量化的规定条款；少一些提倡性、号召性条款，多一些实质性、具体性的条款，真正增强法规的可操作性和可执行性，切实能够解决某一领域、某一方面的特定问题。目前我市正在审议的城乡规划管理办法首次采用了新的法规结构模式，结合我市实际需要几条就写几条，在细化和补充上位法上下功夫，重在解决实际问题。这一做法，既节约了立法成本，又提高了立法质量，也得到了常委会组成人员的认可。

（三）坚持法规的立、改、废并举。随着国家深化改革加快推进和立法法的修正，急需抓好改革具体事项的落地和立法法的贯彻实施。立法工作中应分清主次和轻重缓急，按照党委中心工作，抓好重点领域和关键环节的立法，推动改革取得成效。同时，应对现行有效的法规进行全面梳理，对与上位法抵触、不适应形势发展需要的法规及时予以修改或废止。要加强立法评估工作，除按规定做好法规案表决前评估外，重点对现行有效的法规进行后评估，建立评估机制，编制评估计划，争取用3-5年的时间对施行时间超过五年以上的法规进行评估，评估结果作为修改、废止法规的重要依据。

（四）健全完善专家库制度，发挥立法咨询专家作用。以往，我们建立了不同的立法咨询机构，在地方立法中发挥了重要作用，但也存在专家队伍结构单一、知识面不宽、实践经验不足等问题。解决这一问题，需要改善立法咨询专家的构成，从各部门、各行业、各领域选聘业务专家，建立专家库，让它们参与到相关领域的立法工作中去，这样有利于破解立法中的难题，实现科学立法、民主立法。同时，为保障立法专家咨询工作顺利开展，有必要研究制定立法咨询专家工作规定，明确专家库人员构成以及专家工作职责、程序、报酬等内容，使立法专家咨询工作规范化、制度化。

（五）探索开展立法协商，拓宽民主立法渠道。根据十八届四中全会的要求，我们将积极探索立法协商的方式方法，推动立法协商工作的开展。下一步我们将尝试在法规立项、法规草案征求意见、立法调研、召开座谈会和论证会等方面进行立法协商，充分听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织对法规案的意见。也可以采取吸收他们进入立法咨询专家库的办法，使其参与立法全过程，征求他们的意见和建议。通过开展多渠道、多形式的立法协商，不断提升地方立法的科学化、民主化水平。