加强生态环境保护立法 引领和推动珠海科学发展

珠海市1996年获得经济特区立法权、2000年获得较大的市立法权。近二十年来，市人大常委会围绕建设“生态文明新特区、科学发展示范市”的目标，以生态环境保护为立法重心，制定了生态文明建设促进条例、环保条例等17件地方性法规，引领和推动了珠海的科学发展。珠海空气质量始终保持在全国重点城市前列，获得全国首批“国家环境保护模范城市”、首个联合国“国际改善居住环境最佳范例奖”，全国首批“生态文明建设试点城市”。2015年，珠海市荣获环保部和中国法学会联合评选的“全国生态环境法治保障制度创新最佳事例奖”。

一、对接改革决策，立法引领生态环境保护

及早制定一批基础性法规，固化城市发展战略。上世纪八、九十年代，珠海市确立了坚持生态优先、严格保护环境的基本理念和经济发展与环境保护协调发展战略，制定了“严格控制土地、严格控制人口、严格控制环境”的“三严”方针等政策文件。获得经济特区立法权以后，市人大常委会迅速结合实际制定了《城市规划条例》、《环境保护条例》、《土地管理条例》、《人口规划管理条例》、《道路交通管理条例》等五个基础性法规，将市委决策转化为经济特区法规，把全市人民“不以牺牲环境获得一时发展”、“在城市发展同时共享山水资源”等共识及时体现到法律条文之中。这批基础性法规，除《人口规划管理条例》因国家政策调整被废止外，其他四部经过多次修订完善，其主要精神和制度均沿用至今。

及时开展生态文明建设立法，对接改革新要求。党的十八大以来，中央提出用生态文明理念统筹谋划解决环境与发展问题，生态文明建设进入新常态。珠海市进一步明确了建设“生态文明新特区、科学发展示范市”的发展定位，进入了全面推进生态文明建设的新时期。对接改革新要求，市人大常委会于2014年初颁布《珠海经济特区生态文明建设促进条例》，将市委关于生态文明建设的政策规定予以法定化。条例实施后，已成为珠海全面开展生态文明建设的核心制度基础，为建设全国生态文明示范市提供了坚实法治保障。

启动空间发展战略规划立法，引领城市未来发展。随着生态文明建设的深入推进，珠海提出建设“国际宜居城市”，着手编制《珠海城市概念性空间发展规划》，明确我市远期发展的规划原则、整体结构、形态规模以及发展时序。市人大常委会于今年启动了相关立法，确立概念性空间发展规划的法律地位，并将其核心理念、编制程序、监督管理法定化。通过立法明确城市未来的总体结构和发展模式，确保概念性空间发展规划发挥其战略指导作用，引导城市健康有序发展，实现“一张蓝图干到底”。

二、创新主要制度，立法推动生态环境保护

改革决策的落实需要制度作为支撑，市人大常委会在相关立法中，将生态环境保护的理念和战略细化为具体法律制度，有力推动和保障了市委相关决策部署的实施。

明确城市建设的刚性要求。为保护珠海优美的自然环境，保持“山海相拥、陆岛相望”的特色城市风貌，我市在1998年制定的规划条例等基础性法规中，规定了环境保护“八个不准”、土地管理“五个统一”等制度，明确了不准在海拔二十五米等高线以上山体建设非公共用途建筑物，不准在海边、河边规定范围内兴建建筑物等城市建设刚性要求，以及统一规划、征地、功能区划分、基础设施建设、园林绿化管理等城市建设基本原则。在其后的法规修订过程中，我们对“八个不准”、“五个统一”的核心制度予以了坚持和不断完善，使之成为珠海城市建设的基本制度。

设定产业项目的准入门槛。特区创立之初，珠海就提出了“市区不发展有污染、耗能高及耗费原材料大的工业”的发展思路。市人大常委会在1998年制定的环保条例中明确规定严格限制建设资源消耗大、污染严重的项目，在市区范围内不得新办严重污染项目；规定严禁在市区以煤、重油或者塑胶作为燃料使用。该条例于2009年进行了修订，坚持了严格项目准入的相关要求，并予以了科学细化，同时配套规定了决策环评、招商引资预评估等机制。以立法为依托对产业实行严格准入的制度，有力推动珠海逐步成为珠三角地区环境质量最好、土地开发强度最小、低端产业布局最少的城市，积累了可贵的后发优势。

落实生态红线的保护要求。划定生态保护红线，实施主体功能区制度是生态文明建设的基础性制度。我市生态文明建设促进条例专章规定了主体功能区管理，明确了各类主体功能区管理要求，为落实生态保护红线提供了法律依据，这在全国尚属首次。条例实施后，珠海依法划定了4个一级生态功能区、12个二级生态功能区和86个三级生态功能区，实行禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区4大分区控制对策，并明确了生态控制线。这些制度为优化和完善珠海城市发展的空间格局，确保城市生态安全，奠定了坚实的基础。

三、出台相关制度，立法保障生态环境保护

除做好核心法规、核心制度的制定工作外，我们还注意完善生态环境保护的相关制度建设，拓展制度空间，力求形成较为全面且行之有效的系列制度。

一方面，市人大常委会在环境保护领域，以环保条例为龙头，制定了服务业环境管理、防治船舶污染水域、森林防火等条例；在城市建设领域，以规划条例为龙头，制定了土地管理、供水用水、排水、地下管线等条例；在城市管理领域，制定了市容环境卫生管理、道路交通安全管理、户外广告设施设置管理等条例；此外，为加强执法保障，还制定了行政执法与刑事司法衔接工作条例、相对集中行政处罚权条例，为依法严厉打击环境违法行为提供制度保障。

另一方面，督促市人民政府开展配套规章和规范性文件的制定，综合利用地方性法规、政府规章、规范性文件三个层次的制度资源，力求建立以条例为核心，政府规章为支撑，规范性文件为主体的科学系列制度。我市围绕生态文明建设的核心法规，制定了12件配套市政府规章和一大批规范性文件，初步形成了一套体现珠海特色的系列制度，既保障了法规的有效实施，也突显了立法的引领作用。