坚持科学立法 民主立法 不断推进人民代表大会制度理论创新和实践创新

近年来，郑州市人大常委会深入学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学立法，民主立法，充分发挥地方人大在立法中的主导作用，不断推进人民代表大会制度理论创新和实践创新，为推动我市民主法治建设做出了新的贡献。

一、做好地方性法规立改废工作，依法保障改革

根据形势发展变化，市人大常委会把对现行有效法规的修订放在与制定新法规同等重要的位置，适时进行修订或者废止工作，主动适应改革和经济社会发展的需要。根据国务院推进机构职能转变和经济体制改革精神，围绕我市第十轮行政审批制度改革工作，将涉及个别行政审批条款的《郑州市燃气管理条例》、《郑州市城市市容和环境卫生管理条例》作了修改，维护了社会主义法制统一，增强了地方性法规的及时性、系统性、针对性、有效性。为进一步保护和改善我市大气环境，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，以废旧立新的形式，重新制定了《郑州市大气污染防治条例》。为适应郑韩故城遗址保护新形势，加大遗址保护力度，合理利用遗址历史文化资源，提升城市品位与文化内涵，加快推进华夏历史文明传承，制定了《郑州市郑韩故城遗址保护条例》。

二、积极探索法规案出台前评估，完善立法评估制度

为推进我市科学立法、民主立法，探索实现立法“质检关”前移，不断提高立法质量，市人大常委会在对《郑州市大气污染防治条例》和《郑州市郑韩故城遗址保护条例》、《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市客运出租汽车管理条例〉的决定》三部法规案审议过程中，增设了法规案出台前评估程序。邀请法律咨询委员会专家、人大代表、基层群众、实务工作者等对法规草案进行论证，就法规草案文本质量、法规案出台时机、法规案的针对性和可操作性等问题进行评估。《郑州市大气污染防治条例》的评估侧重于法规案的出台时机、针对性和可操作性、现行相关配套措施能否及时调整到位等问题；《郑州市郑韩故城遗址保护条例》的评估侧重于法规通过后的经济效益和社会效益、文物保护和社会发展的关系问题；《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市客运出租汽车管理条例〉的决定》的评估则侧重于法规通过后对本地区改革发展稳定可能造成的影响。

这是我市首次在地方性法规草案出台前增加评估程序，是贯彻落实张德江委员长提出的“要提高立法的准确性，在法律草案表决通过前要增加评估程序”的要求，创新开门立法、科学立法新途径的有益尝试。随后，市人大常委会及时总结实践经验，重新制定了《郑州市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》，内容涵括法规案表决前评估和立法后评估，促进了立法评估程序的制度化、规范化

三、认真做好五年立法规划编制工作

为了做好新一届人大常委会的立法工作，保证立法工作有序推进，切实把好立法“入口关”，市十四届人大常委会组成后，迅速启动五年立法规划编制工作。为保证项目征集的代表性和广泛性，在郑州日报和郑州人大网站上发布公告，面向社会各界征集建议项目；向563名市十四届人大代表分别发函，征集立法建议项目，并请各位代表就如何做好新一届人大常委会立法工作提出意见；同时，向市政府各部门及市直有关单位发出通知，要求申报建议项目。通过各种途径征集到规划建议项目共83件次；经合并整理，有效建议项目为76件。在对建议项目逐件分析研究及充分听取各有关方面意见的基础上，经反复沟通协调，紧紧围绕加快推进“三大一中”战略实施，全力助推以郑州航空港经济综合实验区为统揽的郑州都市区建设这一中心，编制了2014-2018五年立法规划。规划以构建和谐郑州、实现跨越式发展为重点，着眼于我市经济社会发展中的重大问题，确定了本届市人大常委会地方立法工作的指导思想和基本框架，为今后五年我市地方立法工作服务于经济社会发展大局提供有效的保证。

四、筹备成立新一届法律咨询委员会，完善立法咨询制度

根据《郑州市人大常委会法律咨询委员会工作规则》规定，新一届市人大常委会组成后，需要重新聘请法律咨询委员会成员。为了选准选好法律咨询委员会成员，更好地发挥该委员会的咨询服务作用，在总结以往经验的基础上，按照具有丰富立法、司法实践经验的专家及国内各界有较高学术水平的专家学者，在委员会中所占比例大体相当的要求，重新聘请了法律咨询委员会成员，丰富充实了立法专家库。新一届法律咨询委员会是一个高层次、高水平的咨询机构。一是成员数量大幅增加，由原来的15名增加到38名；二是专家涉及领域扩大，由法学领域扩展到语言学、经济学和媒体人士等各界学者；三是委员会组成结构科学合理，学术型和业务型相结合，既有理论界学者，又有实务界工作者，包括法官、律师和仲裁员、法学教授学者等。在此基础上，结合我市地方立法咨询实际情况，重新制定了《郑州市人民代表大会常务委员会法律咨询委员会工作规则》，完善了地方立法咨询制度。

五、加强市委对地方立法工作的领导

在立法工作中始终坚持党的领导，将党的领导贯彻于立法过程的始终。坚持五年立法规划及年度立法计划及时向市委报告；凡立法中涉及重要体制和重大政策调整的，及时报送市委讨论决定；对一些重要地方性法规报告市委，由市委常委会对地方性法进行专题讨论。

为深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，全面推进依法治市，按照市委工作安排，市人大常委会牵头负责推进科学立法相关工作，在深入实际调研、充分研究论证的基础上，形成了有较强针对性、前瞻性和可操作性的调研报告，进而结合我市实际，代拟《中共郑州市委员会关于贯彻落实党的十八届四中全会精神，全面推进郑州法治建设的意见》“立法部分”内容，供市委决策参考。根据市委《关于全面深化改革的实施意见》和《郑州市全面深化改革第一批重点改革事项》、《关于全面深化改革重要举措的责任分工意见》的要求，细化工作落实，探索实践创新，完善制度机制，推动人民代表大会制度与时俱进。

六、加强立法调研，推进立法民主化进程

不断加大调研力度，有针对性地深入基层、深入实际、深入群众，掌握第一手材料。每一步法规，除了在郑州日报和郑州人大网站全文公布法规草案，公开征求社会各界和广大群众的意见外，还将法规草案审议修改稿及时发送省人大对口部门、市政协、市中级人民法院、市人民检察院和各县（市、区）人大常委会征求意见；向市人大代表发函征求代表意见，并组织召开相关部门征求意见座谈会，充分了解情况；深入基层，注意听取基层群众和管理相对人的意见，找准法规所要解决的特殊矛盾及症结所在，为法规的顺利出台奠定坚实民意基础。为掌握我市轨道交通建设运营情况，赴施工现场、调度中心实地察看，乘坐运行车辆切身体验、并召开座谈会面对面征求人大代表、专家学者、一线工作者的意见；在条例制定过程中，共收到来自方方面面的意见和建议128条，经逐条研究，共采纳65条。为科学规范《郑州市大气污染防治条例(修订草案)》机动车尾气排放相关内容，深入市机动车尾气检测站点，实地体验检测全程，认真研究审查修改，增强了条例的可操作性。

七、实施委托起草，完善起草模式

长期以来，法规草案基本上是由对口政府部门起草，这种起草方式固然优点很多，但部门利益法制化的弊端也很明显。为进一步完善立法工作机制，深入推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，根据十八届四中全会关于“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”的要求和《立法法》相关规定，市第十四届人大常委会第十七次主任会议研究通过了《关于完善〈郑州市城乡规划管理条例（修订草案）〉起草工作的方案》，决定改变法规草案的单一起草模式，建立开放、多元化的法规起草机制，委托起草《郑州市城乡规划管理条例（修订草案参考稿）》（以下简称《条例（修订草案参考稿）》）。

根据工作方案要求，经过广泛选择、认真比较，建议选择熟悉业务、人力充裕、积极性高的郑州市律师协会作为受托方，具体负责起草工作。郑州市律师协会随之开展了材料收集、调研论证、起草完善等工作，并按时提交了《条例（修订草案参考稿）》及相关材料。常委会法制工作机构按照工作要求，在对市政府提交的《条例（修订草案）》和《条例（修订草案参考稿）》对比分析的基础上，深入论证、充分吸纳、统筹修改，按时提请常委会会议审议，充分发挥了社会各方有序参与立法的积极性和创造性。

八、加强沟通协商，理顺工作关系

立法工作涉及各方面的关系，各地方、各部门、各方面在一些问题上常常存在不同的意见，处理好同各地方、各部门、各方面的关系，对提高立法质量至关重要。在立法过程中，常委会法制工作机构坚持提前介入，认真听取和研究各方面的意见，加强沟通、协商，集思广益，努力达成共识；遇到分歧较大的问题，充分听取意见，反复研究协商，力求提出既符合立法宗旨又能够为各方所接受的解决方案，供常委会参考；对于法律关系复杂、分歧意见较大的法规草案，采取积极慎重的态度，不急于提交表决，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是认真进行研究论证，同各方面反复协商，以最大限度地取得共识。在审议《郑州市大气污染防治条例》等法规草案的过程中，都经过反复研究、协调、协商，使有争议的问题得到了较好的处理，使通过的法规更加符合实际，通过后能够顺利实施。

九、注重地方性法规宣传工作

每件法规一经省人大常委会批准，法制室都会及时拟定相关文件，于第一时间在郑州日报发布公告，公布法规文本，便于社会各界学习把握。同时，审定并会同有关部门编印法规单行本，并通过举办展板等形式宣传法规内容；会同有关部门召开新闻发布会，介绍立法的背景、过程及重要制度性规定的设立本意，便于群众学习和遵守；举行立法培训班，针对有关问题进行讲解，培养法规宣传骨干；撰写新闻稿件和理论文章，阐释立法“博弈”过程和宗旨所在，，为公民、法人和其他组织学法用法提供条件，增强立法宣传效果。

回顾我市地方立法工作的历程，我们深深感到，科学立法、民主立法是立法工作的永恒主题，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重，在新形势下如何做好这篇文章，任重而道远。虽然我们对此做了一些探索，但与兄弟城市相比，还存在有不小的差距。我们将以这次立法研讨会为契机，认真总结以往立法经验，虚心学习兄弟城市好的作法，紧密结合郑州实际，不断提高立法质量，为加快中原经济区郑州都市区建设，推进社会主义民主法治建设做出新的更大的贡献。