深入推进科学民主立法 进一步提高立法质量

党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。银川市人大及其常委会始终以此为立法工作目标，高度重视地方立法工作，紧紧围绕改革发展稳定大局，不断强化科学立法、民主立法，增强地方立法的针对性和可操作性，立法质量得到提高，切实维护了人民群众的根本利益，切实发挥了立法引领和推动作用。

一、银川市立法工作的主要成效

银川市自1983年开展地方立法以来，先后制定了100余件地方性法规，现行有效的61件。立法领域涵盖银川经济、政治、文化、社会和生态建设各个方面，在促进和保障我市经济社会发展中发挥了重要作用。

（一）围绕中心，服务大局，立法引领经济社会发展

2013年初，本届市人大换届后，为了做好新一届人大常委会立法工作，推进科学立法，增强立法的前瞻性和针对性，我们根据全市发展需要，将关系全市改革发展稳定大局和广大人民群众切身利益、社会普遍关注的问题作为立法选项的重点，组织编制十四届人大常委会立法规划，报请市委研究同意，确定立法项目20件，其中制定10件、修订10件。围绕创新社会管理，促进生态环境建设，提升城市文明水平，建设美丽银川等方面的问题，制定《银川市建筑垃圾管理条例》、《银川市户外广告设施设置管理条例》、《银川市地下管线管理条例》、《银川市市政公用事业特许经营管理条例》和《银川市文明行为促进条例》等10件地方法规；围绕群众普遍关心和迫切需要解决的的热点、难点问题，修订《银川市中小学校用地保护条例》、《银川市旅游条例》、《银川市城市供水节水管理条例》、《银川市新建住宅配套设施交付使用管理规定》和《银川市停车场规划建设和车辆停放管理条例》等10件地方法规，使立法工作不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。

（二）坚持以人为本，关注民生，立法为民

“地沟油”、“泔水养殖”严重影响着食品安全和人民群众的身体健康，成为社会关注、群众反映强烈的热点问题，银川市人大常委会及时将制定《银川市餐厨垃圾管理条例》提到了立法日程上。《银川市餐厨垃圾管理条例》规范了餐厨垃圾的回收制度，明确了部门职责，强化了监督管理，有力地促进了餐厨垃圾的无害化处理和资源化利用。国务院食品安全办也对《银川市餐厨垃圾管理条例》给予了充分的肯定，以专刊的形式向全国推介。

机动车尾气污染已经成为现代城市的“城市病”之一。为了改善银川市的大气质量，应对越来越严重的机动车尾气污染，制定了《银川市机动车排气污染防治条例》。规定对未达到本市机动车排放标准的机动车，不予办理注册登记、转移登记；明确了从事机动车排气污染检验机构的责任；对达不到污染物排放标准的机动车实行限期治理；对排气污染检验不达标的机动车予以注销登记。通过这些措施为杜绝高污染车辆向我市转移，有效防治机动车排气污染，改善城市环境质量，保护公众健康，发挥了积极作用。

针对《银川市城市供热条例》实施中存在的问题，在广泛征求社会各方面的意见建议的基础上，结合专家论证意见，顺应民意，采取有效手段解决群众的迫切需要，实实在在的提高供热的质量。条例为解决供热单位擅自终止生产经营，损害群众利益的问题，设立了特许经营制度；修改了供热统筹保障金条款，明确了供热统筹保障金使用的具体办法和范围；增加了市供热行政主管部门对供热企业使用供热增容费的行为实施监管的内容，规定供热增容费专项用于供热设备和管网的更新、改造，不得挪做他用，为城市供热系统的正常运行提供切实的经济保障；明确了在供热期内供热企业擅自停暖的，必须退费等措施。

（三）突出地方特色，解决实际问题

在立法工作中，银川市人大常委会立足银川实际，突出地方特色，将立法工作放到全市工作的大局中考量，实实在在地解决我市经济社会发展中的现实和焦点问题，把重大决策和制度设计有机结合起来，通过制度设计，促进全市各级干部和人民群众自觉服从于推进开放银川、富裕银川、和谐银川、美丽银川建设。如为依法规范户外广告设置行为，提升城市品位，制定《银川市户外广告设施设置管理条例》；为加强城市市容环境卫生管理，促进建筑垃圾综合利用，制定《银川市建筑垃圾管理条例》；为规范地下管线工程建设行为，保障地下管线运行安全，促进经济社会可持续发展，在市政府规章的基础上，制定《银川市地下管线管理条例》。在国家尚未对建筑垃圾和地下管线管理工作立法的情况下，积极开展立法探索，引领和推动我市经济社会发展，为国家和自治区立法积累有益经验。针对我国现有的环境保护法律，大多侧重于城市环境保护和工业污染防治等方面，对地域更为广大、人口更为众多的农村环境保护缺乏的问题，为解决我市农村环境保护中存在的突出问题，在全国率先制定了《银川市农村环境保护条例》，使农村环境保护工作有法可依，对促进银川经济社会可持续发展，促进城乡一体化，建设社会主义新农村，具有十分重要的意义。在《银川市旅游条例》的修订中，创新立法理念，突出民族地方特色，规定：“经银川市人民政府批准，经营者可以经营具有地方特色的有奖旅游项目。”

二、立法工作的几点认识

（一）坚持立法质量第一。地方立法是我国立法体系的重要组成部分，目的是使宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以更好地有效贯彻实施。质量是法律法规的生命和灵魂，立法的质量不高，在实践中就难以贯彻实施，也会损害法律的严肃性和权威性。因此，要做好法规的立项、调研、论证等工作，坚持以人为本、立法为民，切实维护好人民群众的根本利益。在保障行政权力有效行使的同时，必须加强对行政权力的监督制约；在规范公民、法人和社会组织义务的同时，也应当注意相应地设定公民、法人和社会组织的权利以及权利保障、权利救济的方法和途径，努力做到权力与责任相统一，权利与义务相平衡。

（二）坚持突出地方特色。地方特色，即符合本地的实际和需要。地方立法要在保持与《宪法》和国家法律法规相统一、以宪法和国家法律法规为指引、不与上级法律法规相抵触相冲突的前提下，从地方实际出发，具有地方特殊性，具有地方针对性，具有较强的操作性，能有效地解决本地的实际问题。

（三）坚持科学民主立法。良法善治，法律法规的生命在于实施，走群众路线民主立法是社会主义法律法规的本质要求。法律法规体现人民的意志和愿望，代表人民的根本利益，必须广泛征求各方面群众的意见建议。要拓展人民有序参与立法工作的途径，使立法更好体现党的主张和人民意志相统一。要完善立法评估体系，加强对各方面意见的综合分析，积极回应社会关切，更好地发挥立法在调整社会利益方面的积极作用。

（四）坚持立法后的宣传。法律法规要靠全民遵守，遵守才能保证法律法规实施，要结合全民普法宣传教育，做好立法后的宣传工作，让公众知晓，传递信息，促进学法，最大程度地让群众参与进来，提高法律法规的权威，提升政府的公信力，增加政府工作的透明度，让权力在阳光下运行，让立法在人民群众的监督之下，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。通过社会广泛宣传，扩大立法的影响和效果，推动法律法规贯彻执行，促进地方经济和社会事业快速发展。

三、新形势下立法工作的思考和措施

2015年3月15日，十二届全国人大第三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，自公布之日起施行。这次修改立法法，是全国人大及其常委会贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神的一个重要举措，对于新形势下加强和改进立法工作，发挥立法的引领推动作用，全面推进依法治国，具有重要意义。

党的十八届四中全会指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。依法治国，实质上是依良法治国。而良法的制定，就离不开科学立法和民主立法。科学立法的根本要求是要立足全局和战略高度，充分尊重和全面体现客观规律，使制定出来的法公平合理、切实可行。民主立法是科学立法的基础和前提，是提高立法质量的根本途径。要提高立法质量，完善立法项目征集和论证制度，建立健全立法协调工作机制、公众意见采纳情况反馈机制，探索法规出台前与立法后评估机制，要发挥人大主导作用，进一步健全完善科学民主的立法体制机制，使制定的法规更好地表达、平衡和调整各方面利益关系，做到维护人民群众的根本利益，充分发挥立法引领和推动作用。

（一）健全完善立法选项机制，强化人大在法规立项上的主导作用。建立和完善法规立项审查论证机制，明确立项要求、立项标准、立项审查主体、立项论证程序等内容。严格按照审查论证程序编制立法规划项目，并根据经济社会发展的情况进行动态调整。编制立法计划原则上从立法规划项目库中选择项目，按照急需先立的原则，提出法规立项建议。充分尊重人大代表的主体地位，注重代表立法议案和意见建议办理，把人大代表议案和意见建议办理工作同立法工作联系起来，对条件基本成熟的项目及时立项。

（二）建立多元化的法规起草机制。充分发挥人大在立法中的主导作用，依法拓宽多元化的法规起草渠道。对于综合性强，涉及面广，协调难度大的法规草案，可由立法机关牵头，组织人大有关专委会或常委会工作机构、政府有关部门及法制办、行业协会组织、专家学者等相关人员组成综合起草小组负责起草。对管理内容单一、责权关系明确、为执行上位法具体规定的单项行政管理类立法项目，可由政府有关部门组织起草。对专业性、技术性较强的立法项目，可以委托大专院校、科研机构或社会组织、学术团体组织起草。

（三）完善法规审议机制。改进审议制度，实行隔次审议，以保证法制工作机构有充分的时间深入调研、论证和协调。合理安排常委会会期，在日程安排上保证常委会组成人员足够的审议时间。完善常委会组成人员事先调研机制，重要法规案可通过提前组织实地察看、召开座谈会、情况汇报会等形式，介绍法规案主要内容及涉及的焦点问题，并扩大调研人员范围。

（四）改进立法调研和法规征求意见方式方法。创新调研方式，合理选择调研地点、对象和方式，让不同阶层、不同群体、不同方面，特别是基层群众、管理相对人和弱势群体的利益诉求得到充分表达。积极探索体验式、跟踪式、案例式、问卷式等多种调研形式，努力准确掌握第一手资料，为立法决策提供参考依据。进一步拓展公众参与立法渠道，对涉及到人民群众切身利益和普遍关心问题的法规草案，通过网络、电视、广播、报纸等主流媒体，特别是注重运用微博、微信等新兴媒体工具，解读法规案的立法背景焦点问题，引导公众深度参与立法，广泛征求意见。完善公众意见反馈机制，对公众提出的立法意见、建议认真研究吸纳，并采取不同方式积极回应，最大限度凝聚共识、汇集智慧，充分调动公众参与立法的积极性，发挥公众在立法中的作用。进一步健全立法听证制度，扩大立法听证的范围，凡是社会影响大、涉及公众利益、群众普遍关心的立法事项，都应当进行立法听证。进一步发挥专家学者在立法中的作用，邀请部分专家全程参与法规案的整个调研修改过程，必要时，对法规案中的重点难点问题专门召开专家论证，把专家提出的意见和建议作为立法决策的重要依据。

（五）探索完善立法质量评价和法规清理长效工作机制。建立法规实施情况报告制度，对实施满一年的法规，有关执法机关应向制定机关报告实施情况。健全立法质量评价制度，探索完善立法质量评价与执法检查相结合的工作机制，把评价结果与法规修改结合起来，确保评价成果的有效运用。完善法规清理制度，综合运用及时清理、集中清理、全面清理和专项清理等方式，及时对现行有效的法规进行清理，该修订的及时修订，该废止的及时废止，确保法律体系科学和谐统一。