做好行使地方立法权各项准备 推动我市科学立法全面开展

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过了关于修改《立法法》的决定，正式赋予设区的市地方立法权。正确认识和准确把握地方立法权，积极为行使地方立法权做好各项准备工作，将为推动我市科学立法提供坚实的基础保障。

一、充分认识地方立法权对于我市的重大意义

（一）将有力推动地方全面深化改革，促进地方经济社会发展

党的十八届四中全会决定提出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法要主动适应改革和经济社会发展需要。新《立法法》明确将“发挥立法的引领和推动作用”作为立法宗旨之一。全面深化改革，首先要求坚持依法推进。设区的市立足本地实际制定地方性法规，一方面能让法律法规落到实处；另一方面将改革的探索和创新及时立法，从而为改革和经济社会发展提供立法保障。我市正面临着灾后恢复重建、实施后发追赶的重大任务，推进灾区城乡建设，提升城乡管理水平和环境质量，是灾后恢复重建、实施后发追赶的重要内容。作为全国生态文明示范工程试点市、天然林保护工程国家级示范市，长江上游重要生态屏障、国家重点生态功能区，同时又是全省赋予地方立法权的设区的市中唯一一个入选全国首批生态文明先行示范区的城市，环境保护意义重大，生态立市任务艰巨。另外，雅安历史文化底蕴丰厚，历史遗存丰富,文物众多，尤其是汉文化、红军文化等,在雅安留下了许多历史文化遗产，加强历史文化保护势在必行。可以说，立法权限范围内的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项无不与雅安地方特色高度契合。现在雅安市正在努力实践“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的灾后恢复重建新路子，以地方为主体恢复重建的新路子其本质在于立足地方实际、发挥地方积极性和主动性，有了地方立法权，才能更好发挥地方主动性，地方立法权对雅安而言正当其时，意义重大。

（二）将有利于全面推进依法治市，提升地方治理体系和治理能力的现代化水平

在未被赋予地方立法权之前，全面推进依法治市只限于严格执法、公正司法、全民守法等保证宪法和法律的实施层面。有了地方立法权，设区的市围绕地方经济社会发展的目标，按照法制统一原则，就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面构建起符合地方实际、具有本地特色的城市治理法律体系，使法治成为政治资源配置的基本依据和遵循，发挥其在地方治理中的引领、规范和保障作用，将大大促进地方治理体系和治理能力水平的提升,促进依法治市“四位一体”的全面推进。

（三）有利于保障人民群众利益，回应人民群众新期待

设区的市的立法权限涉及的三个方面与人民群众生活休戚相关，是关系民生问题的热点和难点。雅安在围绕灾后恢复重建、实施后发追赶目标进行地方立法的过程中，广泛征集人民群众对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面立法的意见和建议，让人民群众广泛参与到地方立法过程中，让立法反映人民意愿回应人民群众期待。这既是“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的恢复重建新路子中实现灾区群众广泛参与的重要方式，也是民主立法的重要体现。

（四）有利于完善人民代表大会制度，充分体现人民当家作主

新《立法法》赋予设区的市地方立法权，是对地方人大及其常委会职能的重大完善，地方人大及其常委会的立法职能被激活，能够全面发挥地方国家权力机关的整体职能，充分保证广大人民群众充分行使民主权利，更好地实现人民当家作主。同时，通过对设区的市人大及其常委会立法程序及配套议事等制度的制定，将进一步完善设区的市人大及其常委会工作制度，从而全面提升人大依法履职能力。

二、准确把握地方立法权的性质和根本要求

我国实行统一而又分层次的立法体制。党的十八届四中全会决定提出，完善立法体制，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。根据我国《宪法》第五十八条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。新《立法法》又赋予所有设区的市地方立法权，是对我国立法体制的完善。国家立法权与地方立法权是在国家法制统一前提下不同立法层次的划分。对地方立法权而言，维护国家法制统一是根本要求。《立法法》所规定的地方性法规不得与上位法相抵触原则、须经上级人大常委会批准和备案审查制度以及对地方性法规立法权限范围严格限定等方面都体现了地方立法权中维护国家法制统一的根本要求。充分认识地方立法权的性质和根本要求，对设区的市而言，具有十分重要的意义。只有正确认识和时刻把握地方立法权的性质和根本要求，才能明确全面推进依法治市首先在于如何保证宪法和法律、法规等上位法在本地很好地实施，才能避免产生对地方立法急于求成的思想，防止地方立法中地方保护和部门利益的倾向，才能保证地方立法实现科学立法、民主立法的目的，充分发挥立法的引领和推动作用。赋予设区的市地方立法权表面看是赋予地方更大的权力，而实际上是限制和规范了地方的权力，让地方性法规或者地方政府规章在上位法的框架内运行，杜绝地方政府印发红头文件自设行政权力的现象，从而使地方政府的行为更加规范。

三、充分发挥人大对立法的主导作用

党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。人大对立法的主导作用贯穿立法工作全过程，主要表现为人大在立法工作的各个环节的组织协调作用。首先，在立法前段认真把关，从源头上发挥人大主导作用。通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。在编制年度立法计划时，通过确定立项标准和遴选原则，加强顶层设计，完善立项论证制度。根据地方经济社会发展和民主法治建设的需要确立立法项目，明确起草法规草案时必须解决的立法重点难点，提高立法的针对性、及时性和系统性。其次，发挥法规案起草环节的主导作用，由人大相关委员会组织起草法规案。同时在起草过程中,充分征求人大代表的意见,增加人大代表列席人大常委会会议的人数,更多地发挥人大代表参与起草的作用。再次，加强中端评估，如法规案起草过程中的中期评估制度、提请人大审议前的立法前评估制度，从源头上提高法规案的质量。最后，加强末端跟踪评价，如加强立法后评估、加大执法检查力度，及时发现和解决立法层面、执法层面存在的问题，实现立法与执法的良性互动。

根据《立法法》第七十三条的规定，地方性法规可以作出规定的事项包括：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。对《立法法》第八条规定的国家专属立法权事项以外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。即对于国家尚未制定法律或者行政法规的事项，可先行制定地方性法规，属于尚未有国家立法而先有地方立法，在一定程度上体现了地方立法权的相对独立性。为保证国家法制的统一，《立法法》规定该类事项只能制定地方性法规，而不能先行制定地方政府规章。当然，无论哪一类立法，设区的市的立法权限范围都必须严格限定于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

四、提高立法质量是关键

党的十八届四中全会决定提出，立法要抓住提高立法质量这个关键。新《立法法》也明确把提高立法质量作为立法宗旨和目的。提高立法质量首先要明确立法质量的标准，《立法法》第三条至第六条指明了立法质量的标准。提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法。

（一）明确立法质量的标准

1.政治性标准。法律是为政治服务的。作为社会主义国家，不论是国家立法还是地方立法，都要以宪法为最高原则，并应始终坚持正确的政治方向。

2.程序性标准。程序是否符合法律规定，不仅是检验地方立法活动是否合法的标准，也是检验地方立法质量高低的重要尺度。只有严格遵守法定权限和程序才能保证国家法制的统一。

3.民主性标准。立法应当体现人民的意志和愿望，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，让立法反映最大多数人的最大利益。

4.科学性标准。立法应当实事求是，从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，反映经济社会发展的客观规律，真正制定出具有地方特色的法规，为地区经济和社会发展创造良好的法制保障。

5.技术性标准。法律规范应当明确、具体，体例适当，结构合理，从名称到内容应统一、简明、明确，避免重复等。技术性标准成为衡量地方立法质量的重要指标，要提高立法质量，完善的立法技术必不可少。

6.实践性标准。法律的生命在于实施。法律规范的针对性和可执行性是检验立法质量的实践性标准。立法质量的高低最终需要在实践中检验。立法主动适应经济社会发展和全面深化改革的要求而不断调整完善也是实践性标准的重要体现。

（二）提高立法质量的途径

1.坚持党的领导。十八届四中全会提出加强党对立法工作的领导。对设区的市行使地方立法权而言，只有坚持党委对立法工作的领导才能统筹协调各方面立法力量和资源，才能在立法规划、机构设置、人员编制等方面当好参谋、提供支持。通过领导立法,居中协调立法冲突，充分保障和发挥人大及其常委会的立法主导地位。

2.推进民主立法。民主立法是科学立法的基础和前提。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要创新公众参与立法方式,在立法规划、年度立法计划、法规起草、审议、征求意见等过程中，畅通群众参与立法的渠道。开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度，广泛听取和充分吸收社会各界的意见建议，使立法回应广大人民群众关切和期待，平衡各方利益。同时充分发挥人大代表在地方立法中的重要作用，在立法过程中及时向代表提供多方面信息，为代表依法履行职权，有效地参与立法创造条件。

3.完善科学立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,要立足全局和战略高度，充分尊重和全面体现客观规律，使制定出来的法规公平合理、切实可行。地方立法必须依据市情民意确定立法项目、设定法规内容、建立立法制度机制等各个方面的工作，增强地方立法的针对性和可操作性，使地方立法体现地方特色，解决地方实际问题。同时采取增加立法前评估、制定配套规定、立法后评估以及法规清理等一系列推进科学立法的措施。

4.强化立法监督。立法监督是加强国家法制统一的必然要求，也是保证立法质量的重要途径。作为设区的市制定的地方性法规，省级人大常委会要加大批准审查力度，全国人大常委会和国务院要加强备案审查力度。对设区的市制定的政府规章同样要加强备案审查。设区的市人大常委会要加强与上级人大常委会的沟通联系，主动争取和自觉接受其对地方性法规的审查。同时重视外部监督，对公民及社会组织等提出地方性法规的审查建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见，并及时反馈建议人。

五、做好立法各项准备及立法能力建设

立法是一项复杂的系统性工作，对专业水平的需求极高，立法能力能否匹配是设区的市普遍面临的一个重大现实问题，应该从多方面着手地方立法承接准备和立法能力建设。

（一）提高认识，积极稳步推进

要充分认识设区的市地方立法权的重大意义，克服立法工作中的消极态度或急躁情绪，积极稳步做好各方面的准备工作，防止因消极应对或操之过急影响立法质量。我市党委高度重视立法工作，2014年市委印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会和省委十届五次全会精神全面深入推进依法治市的意见》，对主动反映我市立法诉求，积极做好机制、人才、制度等各方面准备工作进行了安排部署。2015年3月，市委印发关于《贯彻落实市委依法治市〈意见〉重要举措分工方案》和《雅安市依法治市2015年工作要点》，对我市稳步推进地方立法工作又进行安排部署，同时对开展地方立法各项准备工作进行了分解细化，明确了责任分工，落实了牵头部门和责任单位。另外，市委改革办还将立法工作纳入《市委全面深化改革领导小组2015年工作要点》“深化民主法治领域改革”事项，落实了牵头的市级领导，明确了由市改革领导小组民主法治领域改革专项小组负责统筹协调，整合相关市级部门共同推进地方立法工作。对“一府两院”而言，一方面政府要充分认识地方立法权与政府规章制定权的“共生”关系，在配合市人大常委会做好地方立法权准备工作的同时，也要积极做好行使政府规章制定权的准备工作；另一方面地方性法规作为行政审判和审判监督的重要依据，法院、检察院对地方立法给行政审判和审判监督产生的影响认识要到位，准备工作要充分。

（二）尽快制定地方“立法之法”，使地方立法有法可依

《立法法》第七十七条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”根据此条，地方性法规的具体制定程序也属于被授予地方立法权限范围的事项之一，可以称之为与城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面并列的第四个方面授权事项。经省级人大常委会获批地方立法权之后，设区的市应尽快制定关于制定地方性法规的地方性条例。按照《立法法》的规定，我市已着手启动制定地方性法规程序草案的研究起草工作，对立法的提案权、审议和表决程序等关键环节作出明确规范，使我市的地方立法工作有法可依，切实保障我市获批行使地方立法权后能够及时顺利开展工作。同时，市人大常委会将出台和完善与制定地方性法规相配套的议事规则等工作程序规范，以将整个立法过程都纳入到有法可依、有规可循的轨道。

（三）摸清需求做好统筹，掌握立法主动权

切实找准我市迫在眉睫的需要通过立法来解决的问题，摸清人民群众反映强烈的立法需求。一是深入基层和部门开展调研，形成立法需求调研报告；二是对近年来人大代表关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的意见和建议进行梳理，从中了解人民群众关心的立法热点问题；三是按照省人大及其常委会要求，对我市5年来市、县（区）人大及其常委会、市人民政府制定的有关城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的规范性文件进行清理统计，了解和掌握我市的立法需求。针对我市灾后恢复重建和生态立市的地方发展特色，在城乡建设与管理方面，如我市灾后新村聚集点的建设与管理、生态立市中的环境保护以及历史文化保护等方面，督促市、县两级政府及其有关部门，法、检两院积极配合做好这些方面的立法需求调研，对我市的发展也至关重要。在充分开展立法需求调研的基础上，编制我市立法规划和年度立法计划，确定我市首批地方性法规立项。

（四）整合工作力量，形成立法合力

为行使好地方立法权，在今年2月召开的市三届人大五次会议上，市人大设立主要负责地方性法规统一审议的法制委员会。同时，充实了市人大常委会法制工委力量，完善了法制工委内设机构，将原有的综合科分设为法规科和备案审查监督科；整合工作力量，法制委和法制工委合署办公，法制委、法制工委、法学会力量并用，初步搭建起立法机构及其工作机构和备案审查工作机构。为厘清工作职责，抓好职能定位，明确任务分工，规范工作行为，对新设置的法制委工作职责进行了认真的梳理和研究讨论，明确法制委工作职责18项，制定了法制委工作规则，形成法制委与法制工委各司其职、相互配合的工作机制。充分利用法制委员会副主任委员是市法学会会长的优势条件，通过市法学会下达指导性调研课题“《立法法》赋予设区的市地方立法权后我市立法工作的思考”和“我市城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法需求初探”。前一个课题由专人撰写完成后得到四川省人大常委会法制工委领导的充分肯定，近日，该调研报告的原始论文《地方经济发展新常态下的立法保障——关于设区的市地方立法权的几点思考》获第二届四川省“治蜀兴川”法治论坛（乐山）一等奖，并在论坛表彰大会作交流发言。

（五）引进培养立法人才，生成立法能力

行使设区的市地方立法权，立法人才稀缺是面临的最大困难。立法人才直接关乎立法能力、立法质量。为加强立法工作力量，市人大常委会从市级机关选调2名具有法律专业和法律职业资格的工作人员充实立法工作。组织立法工作骨干，积极参加省内外立法培训会，并加强与立法工作先进市州人大的学习交流。吸收了一批精通法律、环保、城建、城管、历史文化保护、语言文字等方面的专家，组建了地方立法咨询专家库，制定《雅安市人大常委会地方立法咨询专家库管理办法(试行)》以加强对立法咨询专家库的管理。已在8县（区）、乡镇和社会团体、科研院所等单位建立法制工作联系点，拓宽公众有序参与地方立法的途径。下一步，将着手与相关高等院校、科研机构、法学研究单位建立立法评估协作基地，通过建立专业化的评估平台，提高立法质量。同时，将进一步提高从事人大立法工作包括人大常委会组成人员中法律专业人员比例，聘请专兼职的立法专家顾问，为地方立法能力建设提供人才支撑；开展校地合作，探索建立地方立法机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制。

赋予设区的市地方立法权，对设区的市既是机遇也是挑战。行使好地方立法权，涉及方方面面，是一个循序渐进不断完善的过程。只有坚持民主立法、科学立法，才能把握提高立法质量的关键，发挥立法的引领和推动改革作用。目前，我市按照中央、省、市委的部署和要求，抓住立法能力和立法需求这两个关键点，积极开展行使地方立法权各项准备工作，争取尽早达到省人大常委会要求的标准，使我市进入全省首批获批地方立法权的设区的市。