加强立法规划的动态管理

回顾二十多年的地方立法实践，从宏观的视野看，其中感受最深的就是要加强立法规划的动态管理。

一、 立法规划是科学立法的基础性工作

古人云：凡事预则立，不预则废。地方立法也是这样，必须重视做好立法规划的编制工作。

首先，立法规划是一项顶层设计。在“较大的市”地方立法方面，徐州市起步较晚，晚有晚的好处，借鉴前面“较大的市”的经验，我们立法工作一起步就非常规范。1993年获得地方立法权后，徐州市人大常委会就认真履行这项新的工作职责，最先需要搞清楚的问题就是地方立法立什么？根据很多地方的经验，地方立法可分为三类：一是执行性立法。在贯彻执行上位法时，结合本地实际作进一步细化和拾遗补缺；二是先行性立法。在某个方面还没有上位法的情况下，先行立法进行探索；三是自创性立法。对于区域性局部性事项，上位法不可能关照到，要进行自创性立法，这也是地方立法最重要也最有特色的立法。借鉴外地做法，我市每届人大常委会都注意结合届期任务，认真编制立法规划，对地方立法进行中长期工作安排。到目前为止，我市人大常委会已制定了5个立法规划。这种在立法立项上的顶层设计，充分发挥了人大在地方立法中的主导作用。

第二、立法规划是一种统筹考虑。地方立法虽不象国家立法那样要构建法律体系，但在内容安排上要兼顾各方面的需求进行综合考虑、统筹安排。编制立法规划时，一是要了解上情，与国家和省的立法项目安排相照应，及时做好上位法出台后的衔接工作；二是要发挥地方立法对经济社会的引领和推动作用，将本地国民经济和社会发展五年规划、党代会工作报告、换届人代会工作报告所共同关注的事项给予优先考虑；三是要把人民群众最为关注的问题纳入法制的轨道。通过广泛地征集立法建议项目，对人民群众最为期盼的立法项目给予重点考虑。

第三、立法规划是对立法资源的有效配置。地方立法不仅要考虑到必要性，还要考虑到可能性、可行性和实效性。这涉及到立法人才队伍的建设情况，立法项目的基础材料准备情况、全社会的关注度和执法队伍建设情况等。因此，在制定立法规划时，要对立法项目进行比选，科学论证评估，把届期内必须要做的项目排出来，然后再按照先急后缓、先易后难的原则进行排序，以便科学配置立法资源，分步骤组织实施，有序推进。避免地方立法工作的随意性和盲目性，避免有限的立法资源被人为的滥用，以维护地方立法的严肃性。

二、立法规划需要动态管理

从辩证的角度来看，不论立法规划的编制工作多么认真细致，但毕竟只是在当时的时点上考虑的，随着时间的推移，情况总会有变化。因此，对立法规划的实施需要动态管理。

第一，是维护国家法制统一的需要。立法规划制定后，这只是地方立法一段时期总体目标的基本确定，还要接受时间的检验。每年国家和省都要出台一些法律、法规，这些在制定立法规划时是很难完全预见的。为了与上位法的实施工作有效衔接，就必须结合地方实际进行执行性立法，以保证上位法在本地得到贯彻执行。同时，为了维护法制的统一，还要对照上位法对地方已立法规进行清理，凡与上位法不一致的，必须及时修订，凡是上位法内容已经涵盖而无单独存在价值的，必须按程序废止。另外，国家和省每年都要公布立法计划，其中总有一些项目与地方立法规划是相同的，为了保持与上位法的口径统一，就必须将这些项目暂时搁置，待上位法出台后看看还有无地方立法的空间。例如《徐州市道路交通管理条例》，曾列为《1993年-1997年立法规划》，1994年省人大常委会明确由省里统一制定，当年我们就将这一项目予以调出。

第二，是引领和推动地方发展的需要。随着党委、政府中心工作的调整和人民群众所关注的焦点的变化，立法规划项目必须相应调整，才能保证与地方改革发展同步合拍、与人民群众期盼和谐共振。1993年至1997年，正值我国市场经济的起步阶段，为引导和规范各种市场行为，在原立法规划的基础上，新增加了《徐州市煤炭经营监督管理条例》、《徐州市建筑工程质量管理条例》、《徐州市城市房地产交易管理条例》、《徐州市社会力量办学管理条例》等9个立法项目。这些法规的出台，有效地规范了市场经济秩序，促进了经济社会的健康发展。进入新世纪以后，民生和生态问题越来越引起人们的关注，在1998-2002年立法规划的基础上，新增了《徐州市有限广播电视管理条例》、《徐州市客运出租汽车管理条例》等4个项目；在2003-2007年立法规划的基础上，又增加了《徐州市学前教育管理条例》、《徐州市节约用水条例》等5个立法项目。这些法规的出台，在促进科学发展和关注民生、生态方面发挥了引领和推动作用。

第三，是严格遵循地方立法规律的需要。地方立法最大的特点，就是服务于地方管理事项的需要。这些事项越具体，它的可变性越大，对立法的技术要求也更高。因此，每个立法项目都要安排二至三年立法调研时间，观察事项状态的稳定性，探寻内在制衡的规律性。有的项目因为事态的变化而失去了立法的必要性被终止；有的项目因为立法条件不成熟而被推后。1993-1997年立法规划20个项目，有9个当期终止，有3个被推后制定；1998-2002年立法规划20个项目，有1个被当期终止，有2个被推后制定；2003-2008年立法规划24个项目，有12个被当期终止，有3个被推后制定。这些都说明：对立法规划既要严肃对待，认真组织实施，又要实事求是，能立则立，不能立则坚决调整，当期立不成的，就往后放一放。只有坚持这种科学的态度，才能真正维护地方立法的严肃性。

三、要把握好动态管理的支撑点

立法规划是对立法工作中长期的计划安排，要靠每年的立法计划进行分步实施，而每年的立法计划的编制，恰恰是立法规划动态管理的支撑点。

第一，遵循编制程序。每年的立法计划编制都象编制立法规划那样，在新的时点上广泛征集立法建议项目。一是海选。通过报纸、电视、网络等媒体向社会广泛征集；通过发通知、信函、信息等方式向部门、单位、基层联系点、人大代表、立法咨询员等重点征集；通过调研、查阅代表议案建议进行专题征集。二是聚焦。对征集来的立法建议项目进行梳理，然后召集人大常委会各工委和政府各相关部门进行协商，对必要性和可行性进行分析，把大家最为关注的项目筛选出来，并通过票决的方式排出顺序，按照先急后缓、先易后难的原则对重点项目进行安排，其余的充实到项目库。

第二，兼顾五个方面。每年的立法计划编制，在内容上都要进行统筹考虑。一是将立法规划中分年度实施项目进行优先安排，确保规划分步实施到位。二是对当年度立法计划中的预备项目和调研项目进行重点考虑。这些项目大都是通过立法前评估，立法条件比较成熟。三是对新征集到的重点项目进行适度考虑，选择列入立法调研项目。四是立改废相结合。通过对地方性法规的后评估，或者对照新出台的上位法对地方性法规进行清理，提出修订或废止建议，并在年度立法计划中予以体现。五是了解国家和省立法新信息，做好项目安排的对接工作。

第三，形成滚动机制。立法规划的实施不是简单的分年度去安排，还要考虑前后规划的衔接性和年度计划的连续性，绝不能割裂开来，就事论事。例如：《徐州市人事仲裁条例》列入2003-2007年立法规划项目，由于情况复杂，调研时间较长，当期没有制定，编制2008-2012年立法规划时，将该项目纳入，改为《徐州市工会劳动法律监督条例》，2008年完成制定任务。再如2014年的立法计划安排共分为四类：一是制定项目4个，其中3个分别是上年度立法计划中的预备项目和调研成熟项目，1个是新提上来的重点安排项目。二是预备项目4个，全是上年度立法计划调研项目中比较成熟的项目。三是调研项目7个，其中一个是上年度立法计划调研项目，继续被列入调研项目，3个是立法规划中的分年度实施项目，3个是新征集的立法项目。四是废止项目1个。这些项目的安排，不仅体现了立改废并重的精神，更重要的是突出了当年的立法重点，即制定一批、预备一批、储存一批，既照应了上年度立法计划实施情况，又为下年度立法计划安排奠定了基础。

地方立法二十多年来，我们一直遵循的是：重视立法立项的顶层设计、加强立法规划的动态管理、重点把握好每年立法计划的编制和组织实施工作，有效地发挥了人大在地方立法工作中的主导作用，形成了良好的立法立项机制。