发挥地方人大主导作用，切实提高立法质量

党的十八届四中全会决定中明确提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。最新修改颁布的《立法法》明确将人大及其常委会加强对立法工作的组织协调、发挥在立法工作中的主导作用写入。发挥人大在立法工作中的主导作用，是在全面推进依法治国的新的历史起点上对立法工作的新要求，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。

2015年4月1日厦门市十四届人大常委会第二十五次会议审议通过了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，该条例属全国第一个促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规。条例根据“自治—调解—裁判”的纠纷递进解决规律,科学设计法律调控与非法律调控、诉讼解决与诉讼外调解的联动、协调和衔接,为纠纷当事人提供便捷适宜的纠纷解决途径，有力减少矛盾纠纷对抗性，利于当事人修复关系，降低纠纷化解成本。条例创设了一站式纠纷解决服务平台、网络调解等调解工作新方式，规定了政府购买服务、政府提供经费保障等多项具体的举措,对促进社会和谐稳定，提升纠纷解决的法治化水平起到了法治引领和保障作用。《条例》的出台受到了社会各界的广泛关注，得到了最高院、中央综治办的充分肯定。4月9日全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会在四川眉山召开，专门邀请厦门市人大常委会领导参加并对条例立法作了发言。最高法院周强院长在讲话中充分肯定条例的出台在全国起到的表率作用，要求进一步总结宣传推广厦门等地区和单位的经验做法，充分发挥好典型的示范引领作用。人民网、新华社、光明网先后发表《厦门实施全国首部多元化纠纷解决机制法规》，中央人民广播电台《神州之声》发表《〈厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例〉实施满月多项机制保障》，福建日报进行组合报道，分别为《将〈决定〉升格为〈条例〉:厦门司法行政新作为》、《各级司法行政部门创新举措 推广多元化纠纷解决机制——厦门整体提升人民调解工作水平》，东南卫视《福建卫视新闻》报道了《厦门:〈多元化纠纷解决机制促进条例〉实施“满月”》。上述报道还被人民日报、新华社、光明日报、经济日报、中国日报、中央人民广播电台等中央主要媒体的官方网站，以及新浪、网易、搜狐、腾讯等主要门户网站广为转载。条例的实施也推动了厦门自贸片区厦门国际商事仲裁院、厦门国际商事调解中心挂牌成立，标志着厦门以仲裁为主、调解为辅的区域性国际商事纠纷解决中心正式启动。这次成功的地方立法实践，与厦门市人大在整个立法过程中创新立法模式、发挥主导作用，密不可分。

一、加强对立法项目决策的主导

发挥对立法的主导作用，首先是科学确定立法项目，加强对立法项目论证，强化立法项目评估，坚持立法项目有所为，有所不为。地方人大常委会在编制立法规划和立法工作计划时，应该围绕区域建设大局，着力通过立法工作推动落实中央和地方重大决策部署，广泛征求意见，科学论证评估，对各方立法诉求通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。厦门市人大及其常委会将拟定立法项目作为提高立法质量的首要环节，在编制立法规划和年度立法计划时始终坚持民主立法、科学立法的基本原则，坚持落实重大改革要于法有据、改革要纳入法治轨道的要求，把立法工作放到全市工作大局中来谋划，对于改革的新情况、新任务，做到及时调查研究，及时选定项目，实现“吃一块、夹一块、看一块”，形成正式、备选、调研三个层次的立法选项。多年来厦门市已经形成了通过广泛充分的调研论证形成立法规划和计划指导项目安排的工作方法，每一次规划、计划的编制均通过报纸、网络等媒体和书面通知的形式，全方位向有关单位、社会各界、广大市民征集建议意见，特别注重征集市、区、镇三级人大代表以及市政协委员的建议意见，并通过调研走访、座谈交流、评估论证、考察学习等方式对立法建议项目进行可行性和必要性研究，最终科学选定立法项目。

2005年10月，厦门市人大常委会就在全国率先通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，经过多年的探索，在市委、市人大常委会、市政府的重视和推动下，多元化纠纷解决机制已基本形成并有效运作，在畅通纠纷解决路径、便利群众寻求权利救济、缓解诉讼压力等方面，效果日益凸显。随着工作的深入，探索的深化，对进一步细化和完善立法提出了新的要求。市人大常委会适时组织了执法检查，并在2013年开展了条例立法的前期调研工作，通过反复调研论证，市人大常委会认为将决定上升为法规，以法规形式系统总结厦门多元化纠纷解决工作近十年的成功实践，吸收借鉴国内外多元化纠纷解决机制发展成果，是贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，发挥特区立法权优势，创新社会治理体制的有益探索，是可行和必要的。2014年初，市人大常委会将条例立法列入当年的立法计划正式项目，并向市委作了报告，得到了市委的充分肯定。法规一审后，适逢党的十八届四中全会召开，四中全会决定明确提出完善多元化纠纷解决机制的任务，项目的确定符合四中全会精神，反映了客观需要。

二、加强对法规起草的主导

法规草案的起草是立法的重要环节，在立法过程中，法规草案起草的主导权是非常关键的。从多年的立法实践来看，法规草案通常由相关部门负责起草，难免会产生“部门利益法制化、地方立法行政化”的问题，为了防止对公民权利造成侵犯，从立法源头上管控权力“任性”，必须在法规起草过程中加强人大的主导作用。修改后的《立法法》规定，人大有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与法律草案的起草工作，对于综合性、全局性、基础性的重要法律草案可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。立法法的这一规定，确立了人大在草案起草阶段发挥主导作用的法律地位和基本形式。厦门市人大常委会在法规草案起草过程中就十分注重发挥人大主导作用，各专委会相关工作机构均全程参与草案的调研起草论证工作，及时全面了解立法背景和立法宗旨。近年来，对涉及全局性的重要法规案的起草，市人大常委会还多次组织草案的起草工作，并取得了很好的效果。

多元化纠纷解决机制促进条例立法涉及面广，综合性较强，法律关系复杂，协调难度较大，仅由一个部门起草将难以胜任，市人大常委会在综合分析各种起草模式的利弊后，确定由市人大内司委牵头负责组织起草，由市人大法制委、市中院、市司法局、法制局、仲裁委等单位共同成立立法小组，并邀请来自中国人民大学、厦门大学等国内有关院校专家给予指导。在立法过程中，注意处理好人大主导与各方面的关系，对立法中的难点问题及时向市委报告，取得市委的支持，保证了党委领导下人大对条例起草的主导。实践证明，这种由人大主导、各方共同参与的立法组织形式，有利于调动各方面的积极性，统筹整合立法资源，保证了立法进度，提高了立法质量。

三、加强对立法决策的主导

立法过程中，难免会遇到一些棘手的、利益冲突较为激烈的重点、难点问题，为了破解立法难题，直面利益冲突，取得各方共识，发挥人大的组织协调作用，形成立法合力，防止避重就轻、推诿扯皮，发挥人大在立法重要内容决策上的主导作用显得尤其重要。把握立法决策主导权是科学立法、民主立法的应有之义，是切实提高立法质量的重要保障。厦门市人大常委会在立法中对管理机构设置，管理体制创设，意见存在重大分歧，可能会给法规执行带来障碍的体制、机制性等问题，一是约请市政府分管领导及相关部门一起反复研究，并进行协调，及时作好对策研究和沟通；二是向全国人大、省人大或者国家有关部门请示汇报；三是学习借鉴外地经验；四是征求专家意见等方式。极大地提高了立法工作的效率和立法决策的针对性和可操作性。

制定多元化纠纷解决机制促进条例，在国内尚无先例，在立法过程中，针对争议较大的重要问题，如条例的名称与体例结构是否匹配、能否由党委的综治部门组织协调多元化纠纷解决促进工作、地方立法是否有权对诉讼与非诉讼衔接作出规定，政府行政手段干预与群众间自治关系等，市人大常委会注重多方征求意见，寻找智力支持。一是与政法委领导、市中院领导、市政府分管领导 、市政府相关部门领导反复研究论证，达成共识。二是专赴北京、上海等地，征求中国人民大学、上海交通大学等知名高校法学教授、研究者的专业意见，人大、交大教授和博士生提出了许多的参考意见，同时还书面征求了十五位常委会立法顾问的意见，市人大法制委对专家学者的意见进行了专题研究和论证。三是向全国人大内司委、中央综治办、最高院司改办、省人大有关专委会请示汇报，征得国家以及省层面对本市立法的支持，保证正确的立法方向。四是借鉴国外ADR（替代性纠纷解决方式，既英文Alternative Dispute Resolution）发展成果，并吸纳厦门市近十年的实践经验，广泛征求基层调解机构和人员的意见。在此基础上，统一立法思想，对重大问题形成立法共识，确保条例在制度设计上突出现实性、前瞻性、针对性和有效性，保障了立法进程顺利推进。

四、加强对立法协商的主导

开展立法协商是人大发挥主导作用，了解社会各方面对法的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的主要方式。通过立法协商加强民主立法，坚持开门立法，扩大社会公众参与立法的途径，畅通民意表达渠道，才能通过立法全面反映人民诉求。厦门市人大常委会在编制立法规划计划、起草、审议等各阶段，就注意广泛听取各方面意见建议，倾听市人大代表以及政协委员的意见；健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，拓宽公民有序参与立法途径，畅通诉求反映和表达渠道；积极开展立法论证、评估、咨询工作，探索委托第三方起草法规草案，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；健全立法协调机制，加强人大与有关方面的沟通协商。

多元化纠纷解决机制促进条例在立法过程中，注重立法协商的开展，在起草阶段，广开言路，通过各种渠道，充分听取政协委员、民主党派和无党派人士、人民团体、相关单位的意见，召开相关部门、法院、仲裁、调解机构参加的座谈会征求修改意见建议，在深入研究的基础上加强沟通协调，进而对条例草案的相关内容进行修改，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。在审议阶段，为更好地了解厦门市多元化解纠纷矛盾的基本情况，通过问卷调查、基层走访等方式，向市中级法院、海事法院、市司法局、劳动争议仲裁委员会等九家单位发放了《2012年和2013年全市民、商事（含知识产权）纠纷及劳动争议案件调解方式结案情况统计表》；先后召开了十一场征求意见座谈会，调研走访了市中级人民法院、司法局、劳动争议仲裁委员会、仲裁委、交警支队、工商局以及区道路交通纠纷调处中心，并将修改后的草稿书面征求市区两级法院、市检察院、市司法局、37个镇（街）人民调解组织以及各有关行政主管部门共计83个单位的意见，从各个方面了解厦门市多元化纠纷解决工作的基本情况和存在的问题，通过多方征求意见，对不同意见进行协调，顺应广大人民的意愿和需求，平衡社会各方利益，保证了法规的针对性和可操作性。

五、发挥人大代表的主导作用

人大代表是人民选举产生的行使国家权力的代表，充分发挥人大代表在立法中的作用，不仅是立法反映和体现人民意志的制度要求，也有利于促进科学立法、民主立法，提高立法质量。十八届四中全会决定提出：“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”根据这一要求，修改后的立法法在编制立法规划和年度立法计划、审议法律案、立法调研等立法活动中都十分强调代表参与、代表意见、代表作用的发挥。厦门市人大及其常委会在立法实践中一直以来都强调发挥人大代表在地方立法中的主导作用。首先，在编制立法规划和年度计划时，向全市人大代表发放《关于向市人大代表征集立法建议的函》，征集立法建议项目；重视代表议案，认真研究代表建议，代表提出的立法项目建议是我们立法规划、计划项目的主要来源之一。每年都有代表所提的立法案被并入立法计划正式项目或列入备选项目、调研项目。其次，健全常委会立法工作机构联系人大代表机制，邀请代表参与立法调研、起草、审议和执法检查等工作。最后，创新和完善各级人大代表参与立法工作的机制，加强和改进代表参与立法活动的服务和保障工作，拓宽代表参与立法的途径和渠道，吸收更多人大代表参与立法活动，基层立法联系点建立工作也正着手开展，将在今年建立，能更好地倾听基层代表的意见建议。

多元化纠纷解决机制促进条例立法过程中，始终坚持民主立法，集思广益，注意发挥人大代表主体作用，条例在立项、起草、审议期间都主动征求市、区、镇三级人大代表意见，尤其在审议期间，先后召开了十一场征求意见座谈会，到思明区、湖里区、同安区人大，与区相关部门、镇（街）同志以及市区镇三级人大代表进行了座谈，并邀请市人大代表参与立法调研，在常委会审议时邀请市人大代表列席常委会听取法规审议，对代表提出的意见建议进行认真研究吸纳，及时给予反馈，夯实了条例的民意基础。

六、加强对审议进程的主导

提高对法规草案的审议水平，是人大在立法工作中发挥主导作用的主要环节。经过二十年的立法实践，厦门市人大常委会已经将立法审议的重点放在了提高立法质量上，把立良法、立可行之法、立法科学之法放在了突出重要的位置上来考虑。为了更好地提高立法审议质量，发挥人大的立法主导作用，在立法条例规定的基础上，厦门市人大常委会不断改进和提高审议要求，以工作程序规范的形式，先后经主任会议研究通过《关于进一步完善厦门市人大常委会法规案审议方式的若干意见》、《关于进一步提高立法质量的若干意见》，对法规三审制、审议时间、审议要求等常委会立法审议程序进行完善。在审议过程中设置了法规草案的解读程序，由熟悉法规草案及其起草情况的人员负责向常委会组成人员就立法目的、宗旨和草案条文内容进行解读；设置了专家辅导程序，对于专业性强的法规案，审议过程中可以邀请有关专家进行专题辅导；设置了实地考察程序，组织常委会组成人员通过调研考察的方式，了解立法意图和宗旨；科学合理安排审议议程，保证法规草案的审议时间，让各组成人员在常委会上充分发表审议意见，避免会议流于形式。

多元化纠纷解决机制促进条例在立法审议中，既严格遵守审议程序相关规定，又灵活处理审议中遇到的争议问题，对审议中争议较大的问题，如对各部门在多元化纠纷中的职责尤其是党委综治部门的组织协调职责的明确，政府对行政干预与群众间自治行为之间的关系等审议争议的焦点问题的研究上，经主任会议同意，暂缓法规的审议进程，推迟了法规二审的上会时间，对审议中的焦点问题开展充分的调研论证，邀请常委会组成人员共同进行调研走访，听取各方面意见，为常委会组成人员充分审议做好准备；另一方面，安排专家授课，邀请了最高院司改办有关负责同志专程到厦门给常委会组成人员做专题法制讲座，为常委会组成人员释疑解惑、定纷止争，提高了立法效率，确保条例经市人大常委会三审全票表决通过。

七、加强对法规宣传的主导

加强人大的立法主导作用，也要建立人大立法过程与法治宣传教育相结合的机制。通过对立法全过程的宣传报道，对通过的法规及时作出权威解读，使各方面准确理解立法的背景、目的和基本原则，从而更好地引导社会公众参与立法,增强全民守法用法的积极性和主动性,为法规实施营造良好社会环境。厦门市人大常委会历来重视法规的宣传贯彻工作，通过广播电视、厦门日报和厦门人大网站，在常委会审议期间，对法规的审议情况进行报道，让市民群众及时了解立法的进程；法规通过后，及时在相关的媒体和网站上公布法规草案，并对法规的立法情况、立法宗旨、法规内容进行系列宣传和解读，帮助市民群众更好地理解法规内容。

为更好地贯彻实施多元化纠纷解决机制促进条例，厦门市人大常委会在条例的宣传贯彻中积极发挥主导作用，高度重视条例颁布施行的宣传工作，以更好地推动厦门市多元化纠纷解决机制建设的水平，提升矛盾纠纷多元化解的实效。一是精心组织。市人大常委会领导多次组织宣传部门、市综治办、一府三院及政府相关部门参加法规的宣传工作协调会，明确条例宣传的总体要求、任务分工及有关协调工作，为广泛深入地开展法规的宣传打下良好基础。二是高度重视。6月8日，市人大常委会就条例的立法和施行情况召开新闻发布会，邀请了中央、省、市主要媒体记者共60余人参加会议。通过召开新闻发布会，扩大了立法的影响和效果，帮助市民群众更好地认识和接受多元纠纷化解机制。三是形式多样。在报刊网络上进行法规解读、刊登市人大常委会领导署名文章、组织人民大学多元化纠纷解决机制研究领域的知名专家进行访谈、为条例培训班进行授课、印发宣传手册、编写条例解读文本等，广泛开展各种主题突出、特色鲜明、形式多样的宣传活动。通过立法宣传，条例受到了广泛的关注，赢得了中央、省多家新闻媒体的点赞。

八、发挥人大的其他主导作用及应注意的问题

加强对立法后法规贯彻落实的监督也是发挥人大主导作用的重要部分。加强对与法规配套的规范性文件或者规章制定工作的督促检查，加大执法检查力度，加强立法后评估工作，及时发现和解决立法层面、执法层面存在的问题，从而实现立法与执法的良性互动亦尤为重要。

发挥人大主导作用，并非意味着大包大揽，更不能成为一家之言，要妥善处理好立法过程中的几对关系。首先，要处理好发挥人大主导和调动政府积极性之间的关系。坚持“依靠而不依赖，主导而不替代”的原则，充分发挥政府在立法过程中的力量优势、专业优势、职能优势，使得立法“接地气、易执行”。其次，要处理好人大主导立法和科学立法的关系，人大主导立法可能意味着人大在立法项目决策、法规起草、立法后评估等各方面任务更重、责任更大。但单一主体的力量和智慧毕竟有限，这就要求人大在发挥自身主导权的同时，应遵循立法客观规律，完善科学立法机制和程序，组建立法智囊团队，更好地发挥智库作用。最后，要处理好人大主导立法和民主立法之间的关系。虽然人大作为人民代议机构，发挥立法主导权，本身就意味着民主立法，但立法活动过程中仍应该重视发挥各级人大代表的作用，广泛听取专家学者、利益相对方、社会各界的意见，做到立法公开、透明，实现更广泛、更深层的民主。