对发挥人大在立法工作中主导作用问题的思考

十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。新《立法法》也明确规定：人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。人大是立法机关，不是政府职能部门，不受制于行政管理体制下的行政首长，地位相对比较超脱，可以用更全面更公平的视角去审视立法。人大是代议机关，代表人民的意志和利益行使立法权，通过一定的立法程序制定地方性法规，能够反映人民的利益和诉求。但是人大主导立法工作并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作。当前，立法正处于转型发展期，“立法为民”的理念取代了传统的以“管”为本、以“权”为本的理念，立法重心正由注重便于政府管理、约束行政相对人的“管理型立法”，转向注重规范政府行为，保护行政相对人合法权益的“维权型立法”。地方立法实际工作中，如何把握人大及其常委会的主导权，最大限度发挥其主导作用，是当前和今后一个时期我们必须研究的课题。

一、“等米下锅”与“点菜上桌”

制定五年立法规划和年度立法计划是地方立法的首要任务。科学制定立法计划、合理确定立法项目对于立法工作的顺利开展具有重要的指导意义。有人提出，在这一环节要加强人大常委会对立项工作的主导，切实把好立项关，改变政府提什么人大就审什么的模式，变“等米下锅”为“点菜上桌”。

实际上，近年来，我市立法计划项目征集不断拓宽渠道，政府部门、群团组织、区县人大常委会、专家学者、社会公众可谓方方面面，但最终人大常委会收到的立法建议项目数量并不是很多，能够按要求提交法规草案文本或者调研报告的项目更是少数。有的群众不了解法规立项的要求，把涉及自身的具体个案反映到人大常委会；有的群众提出了事关城市长远发展的立法项目建议，却只是提出个题目，没有具体的想法和相关文本资料；有的单位提出了较为具体的建议项目，但涉及到部门利益的问题较难协调；还有的单位怠于提出甚至提不出较为科学的建议项目。人大常委会在立法项目的选取上，又必须考虑市民的需求是否迫切、立法时机是否成熟、政府态度是否配合等方方面面的实际问题，最终确定能下得了“锅”的“米”实在为数不多。这种情况下，发挥人大主导作用“点菜上桌”，着实不易。

对此，我们认为发挥人大在地方立法立项中的主导作用，一要改变立法就是限制权力、增加责任的错误思维，调动人大相关委员会、政府部门、专家学者等各方提出立法建议项目的积极性。二要明确立法计划的严肃性，增强对立法工作的统筹安排。立法计划一经确定，必须严格执行，如有特殊原因导致计划项目不能按时提交常委会审议的，应当由提案主体向人大常委会做出书面说明。三要充分开展民主立项，通过多种形式和途径征集立法建议项目。同时，举行各方面参加的立法协商，民主选项。四要对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。科学论证评估立法建议项目，根据评估情况由立法机关决定取舍，最终确定立法项目。

近年来，我市立法计划的确定坚持人大主导，在每年8月就启动下一年度立法计划制定工作。首先，在向市人大各专门委员会、市政府各部门、社会团体发出立法项目征集函，书面征集立法项目建议的同时，还通过西安人大网、《西安日报》等媒体发布公告，公开向社会征集立法项目建议，扩大征集意见的范围。其次，将已列入上年度调研项目、重点调研项目和已有法律草案初稿的立法项目交由法制工作委员会论证提出是否列入立法计划的建议。在此基础上，召开由立法项目建议人、相关行政部门、专家学者、群众代表等参加的座谈会、论证会，对法规的必要性、可行性、难点、重点以及法规草案起草情况充分论证，提出年度的立法计划草稿。经与市政府法制办沟通协调，由常委会主任会议讨论，拟定年度立法计划。

二、法规起草阶段的主导

法规草案是对法规调整对象、规范内容进行的初步安排，其质量对法规结构的完善、内容的充实将会产生重要影响。发挥人大地方立法的主导作用，要求人大要提前介入、参与法规起草。但这里的提前介入不是由人大“独家起草”，不能越俎代庖，只是对一些“综合性、全局性、基础性的重要法规草案”可以由人大组织起草。

在法规起草过程中，尤其是对政府部门职责的划定，在与上位法不抵触的前提下，做到事情必须有人管，由谁管由政府决定，人大不过多干预。对那些所谓管理困难、责任重大的事项，人大要进行主导，做到管理范围全覆盖、管理责任严落实，绝不能形成行政管理上的真空地带。例如，有些政府部门害怕承担相应的法律责任，导致本应属于本部门职能范围内的工作有时也以种种理由加以推脱。这时，人大就应在与政府法制机构和相关职能部门充分沟通协调的基础上，充分发挥立法工作的主导作用，使所起草之法规不要成为部门争权诿责的工具和砝码。但是实际中有时也会为保证法规草案及时由政府常委会讨论通过、按时提交人大常委会审议，起草小组对遇到的“权小责大”问题予以妥协、让步，留待人大常委会审议修改阶段再进行充分调研和修改完善。

我们认为，由政府作为提案主体的法规，在立法计划确定后，人大相关委员会应提前与对口联系的政府职能部门进行沟通，了解立法涉及的重要问题和关键制度 ；法工委应主动与政府法制机构联系，了解起草班子的人员构成和法规的起草进程，把握法规的调整范围和基本的框架结构，对较难达成一致意见又必须加以解决的问题，及时反映沟通，争取把问题解决在起草阶段。

新《立法法》明确了对专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域专家参与法规起草，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草法规草案。这为我们结合自身实际情况下一步建立健全多元化的法规起草工作机制提供了法律依据，也为人大主导地方性法规的起草工作指明了方向。应该将具有法律专业知识、责任心强的干部更多的充实到地方人大立法工作机构中，逐步增加人大相关委员会起草法规草案的比重。同时，每年拿出相应的经费专门用于委托大专院校、律师事务所起草法规草案。

三、法规审议修改阶段的作为

人大审议法规草案是立法工作的关键环节。这一环节包括相关专委会、法制委和常委会的审议。这是发挥人大主导作用，提高立法质量的核心所在。专门委员会初审要充分发挥部门业务优势，结合日常调研、视察、执法检查中了解的情况，找准问题的焦点所在，提出切实可行的解决办法，为常委会审议法规草案把好第一关。法制委员会审议修改法规草案，要在充分发扬民主的基础上，遵循立法程序，注重立法技术，强化对法规内容的整体把控，抓住法规的“关键几条”。对于分歧较大的重点难点问题，要深入研究，找准症结所在，勇于善于作出决策。常委会审议法规草案要把握经济社会发展规律、法律体系内在规律和立法工作规律，注重发挥立法的引领和推动作用，了解法规调整的社会关系，参阅立法资料，必要时可以举办相关辅导报告、组织专项立法调研，增强常委会委员对法规调整对象认识的广度和深度，提高审议法规的质量，立出良善管用之法。

法规审议修改阶段人大的作为还体现在沟通协调制度的建立和地方立法专家库的运用上。立法过程中遇到难以平衡解决的焦点问题，在政府部门协调的基础上，人大相关专委会、法工委要及时出面，沟通协调。通过一般工作人员协调不下的，由委员会主要负责人出面；还不能解决的，可以委托大专院校等无利害关系第三方对分歧进行评估，提出解决建议，最终交政府和人大的分管领导进行决策。这样既提高了地方立法的效率，有效防止了部门利益和地方保护，也实现了专家参与立法的常态化、制度化和规范化。我市在制定《西安市秦岭生态环境保护条例》时，针对条例涉及的焦点问题，委托我市法学会组织召开立法沙龙，召集有关专家进行评估，取得了良好的效果。

四、人大代表作用的发挥

人大代表是人民代表大会的主体，代表人民的利益和意志参加行使国家权力。充分发挥人大代表在地方立法工作中的主体作用，完善代表参与立法工作机制，是发挥人大立法主导作用的重要措施。新《立法法》规定了编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；专委会和常委会工作机构进行立法调研、召开听证会和论证会等，可以邀请有关的代表参加；常委会审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席等积极发挥人大代表在立法中作用的内容。

人大代表来自不同社会群体，都有自己的本职工作，在工作安排上有时难免会与常委会立法工作存在时间冲突。很难要求所有代表都能参与地方立法的起草、论证、调研、审议工作。同时，我们也应注意到，有些人大代表把代表身份当成一种荣誉，履职水平和能力不强，参与地方立法积极性不高。实际工作中，我们应充分调动人大代表参与地方立法工作的积极性，构建切实可行的代表参与地方立法的工作机制，具体来讲应从以下几个方面着手：

一是通过组织专题辅导、召开座谈会等多种形式，加强对人大代表地方立法业务知识的培训，使其了解法规的提案、审议、调研、修改、通过、发布、立法技术等地方立法的程序和要求，逐步提高立法提案的针对性和可操作性。二是重视人大代表的立法提案和相关意见建议。在制定立法规划、立法计划过程中，综合分析代表议案和建议，尽可能的将议案建议予以吸收，反映到立法规划、立法计划中。三是将立法规划和计划草案、法规草案通过电子邮件等方式发送人大代表，书面征集意见。这种征集意见不应局限于市人大代表，有时可以延伸到某些区县甚至乡镇人大代表。这就要求法工委与代联委、区县人大常委会构建协作机制，分工合作，形成书面征集人大代表立法意见建议的立体化工作流程。四是对于专业性较强，又存在较大争议，各方面较难达成一致意见的制度设计，可以由法工委提出召开相关人大代表参加的征集意见座谈会的建议，准备相关立法材料。由代联委邀请相关专业领域人大代表专业活动小组成员参加座谈会，提出意见建议。相关立法材料最好能够提前发送人大代表，便于代表提前思考研究，为提出高质量意见建议打下基础。五是地方立法的审议、修改、论证、调研等各环节都可邀请熟悉相关业务工作的人大代表参加，听取代表对法规条款的意见建议。六是探索建立代表建议采纳反馈机制。高度重视代表提出的每条立法建议，认真研究，尽可能采纳。对采纳的意见建议及时告知相关代表；对未予采纳的应通过适当途径向代表反馈。

近年来，我们在立法工作中特别注意发挥人大代表的作用，法工委在立法调研和修改过程中，结合立法项目，邀请在人代会上提出立法议案的代表和相关专业小组的代表参加。比如，在制定《西安市扬尘污染防治条例》和《西安市机动车排气污染防治条例》时，邀请在人代会上提出相关立法议案的代表和市人大环境保护活动小组的代表参加法规的调研和修改活动，发挥代表在立法工作中主体作用。

以上是我们对发挥人大在立法工作中主导作用问题的思考和认识，不妥之处，请批评指正。