把握时代脉搏 坚持立法先行 充分发挥立法的引领和推动作用

中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定，高屋建瓴地指明当前我国正处于依法治国的重要战略机遇期。部署全面推进依法治国是一次历史性决策，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。地方人大作为权力机关，在全面推进依法治国进程中被赋予新的生机和活力，把握时代脉搏，坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用将是地方人大及其常委会在法治建设进程中发挥重要作用的原动力。

一、在地方立法工作中科学引入地方立法预先风险评估制度

“小智治事，中智用人，大智立法”，从立法源头上把握立法的主动权。立法本身存在一定风险，能否处理好、平衡好各种利益关系，既考量立法者的政治智慧和立法水平，也决定着立法质量的高低和立法后的施行效果。一部地方性法规的制定和出台，分别为拟定立法项目、提出草案、提请审议、征求意见、调研论证、审议通过等过程。为保证立法的施行效果，真正实现法律效果和社会效果的统一，地方人大及其常委会可以邀请人大代表和有关专家，对拟制定地方性法规的必要性和可行性进行预先风险评估。作为民意表达机关的人大及其常委会制定的法规和通过的决议决定，实际上就是在不同利益诉求都能得到充分表达和相互整合中，达成一种社会各方能够普遍接受的平衡规则。通过建立对立法项目的预先风险评估，一方面可以通过预警制度去分析、测量和评估可能出现的各种立法风险，对法规制度设计的针对性、合法性和适当性作出科学研判，尽量避免“夹生饭”现象。另一方面可以帮助立法者从立法源头上对拟制定的地方性法规有全面、客观的把控，对急需立、暂缓立的法规进行科学研判，只有把握了立法的主控权，才能为后续一系列立法程序的开展做好铺垫，防止部门强化权力、弱化或者推卸责任，进而影响立法质量。

二、转换角色，主动介入，不断强化人大及其常委会对立法工作的组织协调

以往制定地方性法规工作，人大及其常委会以“接力式”模式较多，政府法制办和相关职能部门积极进入法规草案起草阶段，议案提交人大常委会审议后，再进入制定程序。期间，人大常委会对草拟中个别难以把握问题提前介入，寻求最佳解决方案。这种“汇报式”对提高立法质量作用是微乎其微的。立法权作为人大一项法律职权，拥有较好的各方面立法资源，所以要做好立法工作的各项协调，并发挥优势作用。改变“接力式”立法的关键要在立项论证、法规起草、法规审议、立法协调、跟踪评估、法规清理等方面发挥人大及其常委会的主导作用，立法应形成合力，由人大法制委员会领跑，常委会法工委和相关工作委员会、法律专家、政府各部门共同组成长跑队，共同参与立法各个环节的工作，共同熟悉各个环节的立法流程，确保把有限的立法资源用在刀刃上，逐步改变“政府报什么，人大审什么”的被动局面，由“等米下锅”转变为“点菜上桌”，走稳走实立法每个环节的工作，全面确保法规的顺利审议通过。

三、立足发展，立法先行，积极发挥地方立法的引领、推动和保障作用

地方立法在全面推进依法治国方略和建设社会主义法治国家这一总体目标的进程中，面临新的机遇和挑战，立法工作呈现新的特点，一是立法领域更加广阔。当前改革进入攻坚区和深水区，各种利益冲突接踵而至，矛盾风险挑战将前所未有。我们要以新的思维和理念对地方立法工作进行认真思考，坚持以法治方式疏浚改革洪流，以法治思维化解矛盾淤积，居中平衡各方利益冲突，充分发挥地方立法在本地政治、经济和社会改革发展中的护航作用，推动地方经济建设、政治建设、文化建设和社会建设协调发展。二是立法内容更加民主化。任何立法都会涉及立法价值问题。立法价值实际上就是立法者追求的目标，即通过法律的调整、规范和控制所要达到的目的。立法确认的权利与自由越多，保护得越合理有效，实现得越充分，立法内容民主化、立法保护的力度就越强。三是立法目标更加明确。一方面，地方立法要敢于突破常规，要主动谋划、前瞻规划立法工作。积极研究改革中的立法问题，使立法紧跟改革的步伐。在制定立法规划和年度立法工作计划时，要结合国家和地方的重大改革部署选择立法项目，根据改革的进展情况，区分轻重缓急，有计划、有步骤地开展立法；要定期开展法规清理和立法后评估，全面梳理法规中与改革原则、改革方向不一致的情况，为改革扫清体制机制上的障碍。另一方面，要适应深化改革的需要，不断完善立法工作机制，充分发挥地方立法的“试验田”功能。当前改革任务繁重，相应的立法工作任务也将日趋繁重。要增强立法针对性和可执行性，积极推进自主性立法、创制性立法，及时解决本地区改革发展稳定中的实际问题。

四、乌鲁木齐市人大常委会坚持立法先行，积极发挥地方立法引领、推动和保障社会稳定作用

立足社会稳定和长治久安的统一。社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标，也是乌鲁木齐市工作的着眼点和着力点。近年来，乌鲁木齐市委高度重视稳定和长治久安工作，在积极引导宗教与社会主义社会相适应，遏制宗教极端思想渗透和大力维护社会稳定方面做了系列决策部署。但是受国际国内宗教极端势力影响，我市穿戴蒙面罩袍现象频发，利用宗教极端思想灌输穿着与本民族习俗不相符的服饰，为社会和谐稳定带来隐患。因此市人大常委会按照第二次中央新疆工作座谈会议和市委十次全委（扩大）会议精神，为推进依法治市建设，着力提高运用法治思维和创新法治方式维护稳定的能力，落实市委部署，积极做好立法工作，开展了一系列专题调研、走访、座谈、修改、论证活动。针对我市公共场所对蒙面女穿罩袍管理工作实际，及时制定了《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》，为自治区制定“去极端化”地方性法规发挥试验田作用，推进反恐维稳工作常态化等方面具有一定意义。

立足创新社会管理与民生领域立法的统一。多年来，我市人大常委会牢固树立以人为本的立法理念，围绕为民、便民、利民、富民开展立法，把实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益作为提高地方立法质量的标准，不断使地方立法工作顺应民心、反映民意、贴近民生。如，城乡规划作为重要的公共政策，是一项全局性、综合性、战略性工作，它不仅涉及到宏观的经济社会政策体系，而且直接关系到城乡发展和人民群众的切身利益。做好规划工作，强化规划的引导和调控作用，是优化各种资源空间配置，促进各项重大工程顺利实施，推动城市、乡镇、村庄有序建设和发展的重要保障，也是增强城乡发展活力，确保经济社会发展目标全面实现的必然选择。近年来，随着我市城乡规划管理工作的不断加强，我市城乡面貌发生了明显变化，区域协调和城乡统筹进一步发展，城市管理和基础设施建设水平不断提高，城市综合服务功能明显增强，为全市投资环境的改善和人民生活水平的提高创造了良好的条件。但是城乡规划管理工作中还存在一些问题，与我市经济社会发展的要求不相适应，一是城乡规划编制工作滞后于城乡建设发展需要；二是城乡建设中无规划许可擅自建设或者不按规划许可进行建设的现象较为突出；三是在开发建设中要求变更容积率、建筑密度、建筑高度等规划条件的现象较为突出；四是村镇规划的实施管理工作相对薄弱。为进一步做好我市城乡规划管理工作，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，常委会把制定城乡规划条例列入重要议事日程，并及时审议通过，对我市城乡规划管理工作起到了很好地规范和推动作用。

立足地方立法与社会发展的统一。地方立法的发展离不开这一时期相应的社会历史环境，这就使立法工作不可避免地带有强烈的时代发展印迹。我市地方立法所彰显的公平与正义，其思想基础始终是围绕科学立法。共享改革开放的成果，让人民群众得实惠的政策在我市社会发展中随处有所印证。如，随着我市经济社会的持续快速发展，违法建筑日益成为城乡规划管理中的突出问题，违法建筑屡禁不止，尽快制定《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》列入重要议事日程。常委会对条例草案初审后，交法工委论证修改。法工委根据委员们的意见和建议对条例草案进行反复修改论证，到区县听取行政执法、房产、规划、土地等部门的意见建议，还仔细聆听社区、村居委会关于协助查处的意见措施，为草案的修改完善了解到了最实事求是的状况。草案征求意见稿刊登在《乌鲁木齐晚报》、乌鲁木齐人大网站广泛征求社会各界意见与建议，还征求了自治区人大常委会法工委、自治区建设厅、常委会组成人员、市人大代表、政协委员和相关职能部门的意见，共征集到切实可采纳的32条意见建议，为条例审议通过打下坚实的调研基础。

立足国家法律和地方性法规的统一。“有特色、可操作”是做好地方立法工作的生命线。地方立法要及时准确地反映这一点，要勇于站在国家发展大局和地方发展战略的高度，立足现在，着眼未来，既要通过立法肯定和巩固改革发展的成果，又要为新的实践，新的探索，进行规范、引导。从立法本身的角度讲，要立足我市实际，尽可能地创制一些有前瞻性、能管用的条款，要体现立法特色，凸显个性，要具有生命力和可操作性，实现为我市经济和社会发展提供法制保障的立法目的。如，我市物业管理条例自2003年5月1日实施以来，在促进物业服务发展，规范物业管理活动，维护业主和物业服务企业的合法权益等方面发挥了重要的作用。但随着我市经济社会的快速发展，物业管理活动中出现了一些新情况和新问题。同时，国家在我市物业管理条例实施后相继出台并不断完善了物业管理方面的法律法规。为维护法制统一，做好“立、改、废”工作，我们对《乌鲁木齐市物业管理条例》进行全面修订。修订后的物业管理条例有这样一些特点：一是市房产行政管理部门和区（县）房产行政管理部门的各自职权和相互关系进一步明确化，以地方立法的形式确立了区（县）一级房产管理部门的管理地位。二是以立法的形式确立了社区居民委员会参与物业管理的身份资格。三是实行物业管理联席会议制度，形成合力，加大管理力度。四是规范了物业管理区域内机动车停放的形式和费用收取使用标准。国家法律体系已初步形成，法律、法规的不断完善是我们今后面临的重要任务，地方立法不仅是国家立法的先行试验田，更要为国家立法的发展和完善积累立法经验，不断维护法制统一。

立足立法理念和立法工作机制的统一。在对传统立法模式的争议声中，委托立法应运而生。聘请有深厚理论功底的专家（团队）参与立法工作，借用专家智商提高立法质量，可以充分发挥他们专业水平和理论素质高的特点，以第三方局外人的身份起草地方性法规，起草者相对中立，有利于遏制立法中的利益驱动、拓宽法规起草途径，提高社会公众参与度，有利于从立法源头上保障地方性法规的公正和权威。今年，我市人大常委会将制定《乌鲁木齐市市场中介组织管理条例》和《乌鲁木齐居家养老服务条例》委托法学会起草，以法学会为平台，最大限度地实现立法资源的共享和立法成效的最大化。当然，在积极摸索委托立法的工作中，还存在一定障碍，如，因为立法专家所涉及的研究领域不一，更多地是在地方性法规的框架、结构、体例、法理和语言规范等方面予以指导，而在一些诸如土地、规划、房产等专业性较强的业务领域，专家们如果单纯从法律理论角度考量地方性法规，难免会脱离实践，立法质量和执法效果难以保障。我们也希望在不断摸索总结中，找出一条适合乌鲁木齐市地方立法发展的路子，不断推进立法工作前行。