按照客观规律要求 从实际出发确定立法项目是搞好地方立法的基础和保障

唐山市人大及其常委会自1986年开始享有地方立法权以来，认真履行宪法和法律赋予的地方立法职权。在立法工作中始终从唐山改革开放和经济社会发展的实际需要出发，坚持科学立法、民主立法，着力突出地方特色，地方立法质量得到不断提高。截止到2015年7月底，我市人大及其常委会共制定地方性法规 45部、关于法规问题的决定6部，修正（修订）35部次，废止12部，目前我市现行有效的地方性法规33部，内容涵盖经济、教育、科学文化、卫生、城乡建设、资源、环境、旅游等社会生活的多个领域，为推动唐山的科学发展、促进社会和谐提供了法制保障，对社会管理和经济发展起到了引领和推动作用。结合我市人大近30年的立法工作实践，现着重就立法选项工作谈一些粗浅的认识，请各位领导、同仁们研究探讨。　　

一、开展立法前评估是确定立法项目的必经程序

一部好的法规出台，首先是需要确定一个好的立法项目。要制定出具有地方特色、符合社会发展实际需要的地方性法规，尤其是对地方的社会进步和经济发展能够起到引领和推动作用的高质量的法规，立法前评估是不可或缺的重要环节。

所谓立法前评估，是指在启动立法程序前，对立法项目的立法必要性、可行性和法规中主要制度的科学性、可操作性，以及法规实施的预期效果、社会影响等进行分析、评价，使立法机关可以据此作出更为科学合理的立法决策，力求从源头上排除影响立法质量的不利因素，体现立法的科学性。立法前评估的目的是解决立法的当立不当立、何时立以及立成什么样的问题。它所涉及的主要内容应当包括：立法的必要性；该项立法与宪法、法律及整个法律体系是否一致和相衔接；该项立法对社会、政治、经济和文化的影响及效益是否积极正面；立法、执法、守法成本是否低廉；以及对该立法案可能解决或者激发的社会问题、政治问题进行预测。立法前评估重在评审立法项目的准确性，以期达到提升即将制定或者正在制定法规的立法质量。

我市人大对每项立法都坚持了立法前评估制度。每年在收集到立法项目后，人大法制委和相关委员会、政府法制机构和有关部门，一同邀请专家、学者和社会公众代表对征集到的项目逐一进行筛选，对立法项目的必要性、可行性进行反复论证研究，区分立法需求轻重缓急，分别作出满足需求及时立法、把握时机适时立法、衡量得失不做立法的不同选择，从而尽可能的避免盲目立项带来的弊端，实现立法资源的科学配置。如在2011年和2012年，针对人民群众反映强烈的物业管理存在的问题、市容环境卫生管理条例不适应当前的形势发展需要等，分别把制定《唐山市物业管理条例》、修改《唐山市市容环境卫生管理条例》作为年度立法计划正式项目。我市人大在制订立法计划中，将立法项目分为正式项目和调研项目，对不同类型法规项目提出不同的要求。正式项目强调实现完成法规案的调研、起草、提请审议等任务，做到责任到单位、责任到人员、明确完成时限及保障措施；调研项目注重进展动态，针对较为成熟的调研项目时机成熟适时转为正式项目。如《唐山市防震减灾管理条例》于2011年3月1日颁布实施，针对实施过程中发现的一些实际问题，又加上《河北省防震减灾条例》于2013年7月1日正式实施后出现的需要衔接的问题，为保持法制统一，同时为配合我市防震减灾示范城市的创建工作，我市人大及时把修改该条例由2014年的立法调研项目调整为正式项目，修改后的《唐山市防震减灾条例》已于今年5月1日正式实施，为我市今后做好防震减灾工作提供法制保障。

二、加强调查研究是做好地方立法的关键环节

没有调查研究就没有发言权。做好地方立法工作，就要求立法者树立科学的立法观，培养科学的立法工作作风，深入实际，深入基层，贴近生活，贴近群众，重调查，重研究。只有深入实际调查研究，才能了解客观实际的真实情况，防止主观性；才能了解客观实际的全貌，防止片面性；才能了解客观实际的本质，防止表面性。只有真实地、全面地、本质地了解客观的实际情况，才能准确地把握社会实践提出的立法要求，才能使立法体现人民的利益和符合社会发展规律，才能更好地通过立法对社会进步和经济发展起到引领和推动作用。一是要加强对本地区经济社会、资源环境、文化事业等领域立法需求的深入调查研究，对本地区特有的需要立法的经济社会关系进行实证分析和研究；二是要把调查研究贯穿立法工作的全过程。每项立法从始至终都要深入基层、 深入群众，全面深入地了解本地实际情况、了解本地在经济社会发展中存在的深层次问题，了解人民群众关心的热点、难点问题，通过调查研究掌握第一手的鲜活的材料，使立法工作有的放矢，客观地、真实地反映现实需要，符合当地的实际情况，突出地方特色，真正起到保障和促进地方经济社会发展的作用。三是要用好用活各种调查研究的方式。不仅可以采取召开座谈会、专题论证会、立法听证会的形式，也可以采用实地考察、问卷了解情况及在媒体上征求社会各界意见等多种形式，还可以多种形式并用，使调查研究点面结合，具有广泛性、针对性，提高立法调研的实效。如在《唐山市物业管理条例》立法审议修改阶段，针对业主委员会难以成立、开发遗留问题比较突出等问题，我市人大常委会领导多次带队深入基层调查研究，先后组织召开各类座谈会、研讨会、学习交流会、专题论证会十三次，组织人大代表、政协委员，街道办事处、居委会、社区居民代表，房地产企业、物业服务企业、物业管理单位代表，法官、律师、有关行政部门负责人等各方面人士500多人直接参与了立法征求意见座谈活动。我们还将法规草案多次向社会公开，广泛征求社会各界的意见，由于该法规涉及面较广、与人民群众的利益密切相关，草案公布后引起了较大反响，有的来电来函反映情况、提出意见，有的逐条研究修改后将修改稿寄来，正是因为有广大人民群众的热情参与，使我们所制定的该部法规更有唐山特色和可操作性。这些活动的开展，为提高常委会的审议质量奠定了坚实的基础，解决了群众的关切和疑难，排除了立法中的主要矛盾和冲突，同时也起到了法治宣传教育的作用，为法规的颁布和顺利实施打下了良好的群众基础。

三、准确把握地方立法的发展趋势和重点

中国特色社会主义法律体系形成后，“慎立、多修”、“精耕细作”将成为地方立法的新趋势。地方立法选项要紧扣这一发展趋势，着重把握好以下几点：一是要与国家立法保持一致，发挥地方立法的补充、细化作用，保证法规实施的有效性和操作性；二是要区别轻重缓急，慎重选择立法项目，限制不必要的立法，保持地方立法对经济社会发展的适应性和引导性；三是要从制定法规为主转向完善法规为主，重视对已制定法规的修改完善，维护国家法制统一；四是要准确把握立法的重点，立法选项要紧紧围绕中心工作，充分体现人民群众的确实关切，符合社会发展进程的需要。当前，加快转变经济发展方式、促进产业结构调整、加强和创新社会管理、着力保障和改善民生、 保护生态环境等诸多领域将成为立法的重点，通过对上述领域的立法，使立法工作不断适应新形势，解决新问题，引领新发展。

四、立法选项应遵循的原则

新《立法法》的实施，使地方立法实践出现了一些新情况、新问题。一方面，地方立法权限收窄，地方立法空间受到局限；另一方面，随着经济的发展和社会管理的不断规范，要求通过立法强化对社会管理和公共服务、促进文化建设、保护生态环境的呼声日益高涨。特别是广大人民群众政治参与意识不断提高，通过立法保障自身合法权益、促进社会公平正义的要求日益强烈。如何确定立法项目、立什么法的问题，即确定立法项目应当遵循什么原则是我们深入研究思考的重大课题。总结几年来的立法实践，我们认为地方立法应当遵循以下几项原则：

（一）符合社会管理和经济发展客观实际需要的原则

把握好立法的选项，需要有对社会发展状况的深度分析。正确了解和判断社会对法律法规的需求，从社会发展内在需要的角度制定立法规划和计划，确定立法项目，对立法工作非常重要。立法工作的成败与绩效很大程度上取决于能否从社会发展的内在机理中准确把握立法重点和方向。本着这一原则，我市人大围绕全市工作重心先后制定了《唐山市陡河水库饮用水水源保护区污染防治管理条例》、《清东陵保护管理办法》、《唐山市粉煤灰综合利用管理条例》、《唐山市矿产资源开采管理条例》、《唐山市防震减灾条例》等一批具有唐山本地区域特色、具有较强针对性和可操作性的地方性法规，在推动和引领本市经济和社会的发展中发挥了重要作用。几年来，我们也搁置了一些社会关注但是社会管理需求尚不具备成熟条件的立法建议和议案，如《唐山市科学发展促进条例》、《唐山市药品食品安全诚信管理条例》、《唐山市大气污染管理条例》等。这些立法建议和议案，都是某一阶段社会管理的焦点和核心问题，但因受到社会发展客观条件的限制，我们还不能准确把握这类立法中所涉及的客观规律，对其实践经验的总结尚不成熟。因此不能超越客观实际的需要，选择条件不成熟的立法项目。从国家和地方发展的重要政策导向中寻求立法契机，把重要政策法规化，也是地方立法选项的一项重要内容，在实践中要准确研究和正确把握通过何种立法形式来达到政策目标；一项政策要通过多项法律法规才能达到目的，地方人大在此类立法中一定要找准政策的切入点，否则会形成盲目性立法，造成适得其反的效果。

（二）坚持实践先行的原则

立法是将多年积累的实践经验升华为法律规范的过程。没有社会管理实践经验为基础，所立法规就会缺乏生命力，立了也难以执行。以往出现的过度立法、政绩立法，盲目利用立法手段造成的立法泡沫，其根源就是违背了立法规律的要求，忽视了法律规范对社会实践经验的依赖。通常我们所说的“立法”，是在法律科学性的框架下，即在基本政治和宪法框架已经成型且相对稳定的前提下，创制具体法律权利、义务的规范文本；或者对其他社会规范进行确认，从而使其具有实证性的法律效力。如果没有实践经验的总结，不顾社会发展的客观实际要求，只从主观意志出发确定立法项目，其所立之法必然缺乏根基，也难以落地。以成熟的实践经验为先导，正确确定立法项目，使立法符合本地经济社会发展的客观规律和实际需要，突出区域发展的时代特征和地域特色，是我们在立法工作中努力追求的目标。如在制定《唐山市职工工资集体协商条例》中，我们经过两年的调研，创造性的将行业性、区域性协商列入法规调整范围，对发生金融危机、群体性事件等特殊情况下的协商制度也作出规定。这些创新都是我们在适应社会发展的需求，总结成熟经验的基础上将人民群众的期盼上升为法律法规，深得广大职工群众和企业家们的称赞。

（三）全局性和特殊性统筹兼顾的原则

地方人大立法应当始终围绕社会发展和经济建设中心工作来进行，紧密联系改革、发展、稳定的大局开展立法工作。要以大局意识和全局观念统筹谋划立法，要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节，把握好客观规律，做好制度设计。同时也要考虑专业性、技术性比较强的领域和部门的立法需求，通过对特殊性行业的立法来及时规范专业领域社会管理中亟需解决的问题。在现实情况下强调对专业领域立法的特殊性，是由于此类立法内容具有较高的专业性，而在社会管理职能中此类行业又是不可或缺的，社会的发展亟需对此类行业通过法律来规范调整。这类立法对特定领域社会事务的法律规制起着极其重要的作用，加强对专业领域的立法，为更好推动科学发展、促进社会和谐、强化社会管理起到了重要的法律保障作用，它促进了法律体系的完善和发展。

（四）科学、创新、与时俱进的原则

科学立法是科学发展观在立法领域的重大实践。科学立法是提高立法质量的根本途径，尤其在目前治国理政面临新形势、深化改革面临新课题、改善民生面临新任务、社会管理面临新情况的现实条件下，在立法领域强调科学立法、创新立法、立法应当与时俱进就更有突出的重要意义。强调科学立法就是从立法选项到立法机制运行，及立法创制过程中的实质性运作都要符合社会管理和经济发展规律的要求。立法中体现创新精神就是要树立“法无明文禁止不为过”的理念，充分发挥立法主体的作用，针对立法内容的实际需要，在立法上作出创新性、前瞻性的规定。通过科学性、创新性立法引领和推动社会管理和经济发展。在实践中，地方立法要坚持与上位法的统一性和协调性，同时在遵循法制统一原则的基础上，针对实际需求和突出问题在国家法律法规中尚无规定的领域做出探索性、试验性的规定，综合地方的实际和国家法制建设的需要，补充、完善、填补国家法律的不足，在创造区域优势法制环境的同时，为国家立法积累经验。创新是地方立法的生命力所在，只有创新才能适应事物发展的要求，才能做到与时俱进。

五、发挥人大在地方立法中的主导作用

加强人大在立法工作中的主导作用，在实践中我们认为应当做好三个方面的工作。一是在立法选项上起主导作用。如何立法、立什么法，人大应当发挥决定性的作用。立法项目是在开展评估、广泛调研的基础上，遵循立法选项的基本原则确定的，人大经过广泛的调研论证后对立法项目进行排序，形成一个比较客观、科学的综合性意见。在编制立法规划和立法计划时要事先征得党委的批准，人大在立法上充分实现了坚持党的领导和人民当家做主的有机统一。人大对收集到的各项立法议案、意见、建议，根据社会进步和经济发展及城乡建设管理的实际需求科学确定立法项目，在立法选项上不应受到部门、团体和不同诉求群体的干扰。二是在法规起草、考察、征求意见等各环节工作中要起主导作用。几年来，我们始终坚持在立法项目确定后，在法规文本起草的初始阶段就起主导作用。成立由人大法制委员会负责牵头、相关部门或团体参加、政府法制办和人大有关委员会共同组成的联合起草小组，共同商议，确定立法的基本框架和逻辑结构、大致篇幅和需要规范的主要内容，在初步形成文本草稿的基础上，广泛吸纳各有关部门、团体、人大代表、政协委员、基层群众等各个方面的意见，反复论证，征求意见之后再修改，经几易其稿，最终形成比较成熟的文本，然后通过报纸、网络、电台电视等媒介征求全体市民和社会各界的意见和建议。三是在法规审议修改中起主导作用。法规文本提请常委会审议阶段，人大常委会要紧紧围绕提高立法质量，充分发扬民主，着力解决立法中涉及的重点难点问题，把握立法决策主导权，要科学合理安排人大常委会会议议程，充分保证法规草案的审议时间，使委员们对法规草案议深、议透，从而提高法规的审议质量。对常委会委员们提出的合理的建议和意见有关部门进行吸纳，及时修改法规草案文本，以提高法规的质量。

《立法法》赋予了国家权力机关立法主导权，立法实践中，地方人大及其有关部门要进一步增强主导立法的意识，实现理念上由主持立法向主导立法的转变。人大在立法中的主导作用要贯穿立法的全过程，要主导规划、主导计划、主导立项、主导起草、主导审议，使每一部地方性法规成为“人大的产品”、“人民的作品”、“法律的精品”，让人大立法真正享有人民赋予的“自主知识产权”；通过发挥主导作用，加强立法的统筹协调，提高立法的质量，创制一批具有地方特色高品质的地方性法律规范。