贯彻落实新修改的立法法 第五十二条规定的制度再设计

通俗讲，立法是定规矩的活动。立法者的每一项活动都要有规矩、守规矩。立法规划和年度立法计划制度是我国一项独具特点的立法制度，是立法过程的开始，也是立法科学化、系统化的重要方式，有助于实现科学、民主、有序、高效立法。编制立法规划和年度立法计划也要有规矩。立法法第五十二条规定，全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当广泛征集和研究各方面意见，进行科学论证评估。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并按照要求督促立法规划和年度立法计划的落实。地方人大常委会应在第五十二条确定的制度的基础上，结合本地方的立法实践和具体情况，对编制立法规划和年度立法计划(以下简称计划)的制度进行再设计，发挥人大在计划编制中的主导作用。本文结合工作实践和思考，提出明确或者进一步改进计划编制工作的建议。

一、关于编制计划的主体和职责

常委会法制工作委员会是计划的编制主体，这已经是共识。关于编制计划的职责，通过对“十省十市”人大常委会有关立法计划制度的研究，均没有明确规定。目前，在计划编制环节，地方人大存在的最大问题是由于职责不明确，造成的计划久拖不决、不能按时完成，确定项目盲目、随意、不科学，执行性、操作性不强，影响了计划的严肃性。我认为，编制计划的职责由两方面组成，一是法定职责，立法法第五十二条规定的很明确，法工委负责编制立法规划，拟订年度立法计划，督促计划的落实；计划的决定权是地方人大常委会主任会议。二是行政职责，法工委负责通知、报告、草案、说明的草拟、征求意见、组织协调、会议安排、意见、资料汇总等行政工作，为主任会议、法制委、其他专门委员会决策、审议提供服务。

二、关于编制计划的程序

建议从以下十个方面完善程序，建立制度。

(一)作出编制计划的安排。立法法第五十二条规定，人大常委会通过计划，加强立法工作的统筹安排。“十省十市”地方人大常委会均以通知形式安排计划的编制工作。通知由法工委负责草拟。由于计划的重要性，法工委应将编制计划的通知提请主任会议研究，按照主任会议意见修改后下发。对于立法规划，应当在换届的上一年度作出安排，在换届后的半年内完成；对于年度立法计划，应当在上一年度的八月份左右作出安排，上一年度的年底前完成编制工作。这样的安排主要是由计划的性质决定的，一是要发挥计划的针对性、及时性和系统性作用，编制计划要有一定的时间作保障；二是年度立法计划是常委会的一项基础性计划，提前完成立法计划的编制，便于其他计划和工作的安排。

(二)广泛征集立法项目。项目是计划的核心，无项目就无计划。立法法第五十二条规定，要“广泛征集意见”。征集立法项目可以采取多种形式，可以利用“互联网+立法”的模式，创新征集立法项目的形式。征集项目要体现广泛性、民主性。征集项目在发挥好本级提案主体和立法主体作用的同时，要注重征集以下五方面的意见：一是向人大代表征集项目，发挥代表在立法中的作用；二是向政协委员征集项目，落实立法协商制度；三是向专家、社会组织、教学科研单位征集项目，向专家、社会借脑、借智慧；四是向基层人大常委会、人民政府、基层组织征求项目，调动各级组织参与立法的积极性；五是公开向市民征集项目，立法项目也要接地气。征集立法项目是编制计划的基础环节，是改变“等米下锅”现状的制度保证。

(三)认真研究代表议案和建议。立法法第五十二条规定，编制计划要“认真研究代表议案和建议”。代表是人民代表大会的主体，也是本级人民代表大会的立法主体。十名以上代表联名提出的法规案，具有法律意义。在编制计划时，对代表提出的立法议案和建议，要按照法定程序进行认真研究，法工委或者法制委研究时，应邀请提议案和建议的代表列席会议，听取他们的意见。对有立法必要并且立法条件成熟的，优先列入计划；对立法条件不成熟的，要向提议案和建议的代表说明情况。

(四)综合平衡，提出项目初选意见。立法法第五十二条规定，要“根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目”。法工委要收集整理各方面提出的立法项目，围绕地方中心工作，综合考虑立法能力和立法需求，提出初选项目。初选项目确定后应组织召开相关专门委员会、政府法制办、相关部门负责人参加的协调会，对初选项目进行沟通。初选项目应当向常委会主要领导汇报。

(五)组织开展专项调研，进行科学论证评估。十八届四中全会决定提出，完善立法项目征集和论证制度。立法法第五十二条规定，确定立法项目要“科学论证评估”。“十省十市”地方人大常委会约13家制定了立项论证办法、立法计划的制定和实施程序等，值得推广和学习。立项论证制度，是计划科学性的保证，也是实现立法科学决策的核心环节。对列入初选的项目，由法工委组织相关部门、专家、人大代表等进行专项调研，实地考察，组织专家对项目进行论证和评估，并形成报告。

(六)加强组织协调，形成共识。立法法第五十一条规定，人大常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。建立组织协调机制，地方应成立由常委会分管法制工作的领导牵头，由政府分管领导、常委会秘书长、专门委员会负责人、法工委负责人、政府法制办负责人参加的协调机构。组织协调计划编制工作中的重大问题是这个机构的主要职责之一。由协调机构召开会议，对每一个项目进行研究，沟通协调，形成共识。

(七)提出立法计划草案稿，提请法制委审议。立法法第五十二条规定，常委会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划。法工委编制计划的成果形式是立法计划草案稿。法工委在调研、论证、评估、协调的基础上，提出立法计划草案稿和说明，提交法制委员会审议。

(八)提请常委会主任会议通过。立法法第五十二条规定，立法规划和年度立法计划由委员长会议通过。“十省十市”地方人大常委会的立法计划绝大多数是由主任会议决定的，个别地方的立法计划提请常委会决定。立法计划草案稿提请主任会议通过前，法工委应当向常委会主任进行专门汇报并按照常委会主任提出的要求对立法计划进行补充和修改，然后再提请常委会主任会议通过。

(九)报请地方党委批准。十八届四中全会决定提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。地方应当建立党领导地方立法工作的制度，明确编制立法计划等重大问题的具体决策程序。主任会议研究确定的立法计划，由市人大常委会党组报请市委讨论决定。

(十)向社会公布立法计划。经地方党委批准的立法计划，由常委会办公厅向社会公布。在撰写本文过程中，笔者几乎查阅了所有省市人大的网站，2014年度立法计划在本级人大网站公布的不到50%，能够在上半年公布的也不到50%。地方人大常委会应建立立法计划向社会公布的制度，并常态化。

三、关于编制计划的内容

从全国人大常委会年度立法计划的构成要素看，一般包括三部分内容，第一部分是关于立法工作的总体要求，第二部分是具体的立法项目任务，第三部分是关于做好立法工作的具体措施。按照这一标准，各地立法计划内容各异。从“十省十市”地方人大常委会的立法计划内容看，有两省的内容与全国人大常委会一致；有三省一市的内容包括总体要求和项目安排；有五省九市的内容只有项目安排。对年度立法项目的分类各地也不同，有的分为正式项目和预备项目，有的分为制定项目、废止项目、调研项目，有的分为审议项目、起草项目，还有的细分为审议法规草案、继续审议项目、立项论证项目、立法后评估项目、提案项目、批准项目等。立法计划内容的多样性，一方面说明各地对立法工作的积极探索，给研究立法计划提供了丰富素材；从另一方面说明，各地对同一立法项目安排的不同分类，种类的众多，从法制统一角度考量，我们在立法计划编制的理论和技术上是不成熟的，各地的立法工作者应从这些细节问题上入手，加以研究，最终统一到立法法的要求上来。

四、编制计划的要求

编制立法规划和年度立法计划应全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕全面建成小康社会、全面深入改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，从地方实际出发，实施好立法法。要做到三个方面的要求：一是发挥好人大常委会在编制立法计划中的主导作用。围绕改革和发展需要，抓住重点领域、关键环节和现实问题，划分若干课题进行研究，从地方的全局谋划立法计划，实现对立法计划项目的主导。加强立法计划编制工作的制度设计，从各个环节上发挥好常委会、主任会议、专门委员会、工作机构的作用，实现对立法计划编制过程的主导。二是严格遵守立法权限。设区的市的人大常委会要自觉遵守立法法第七十二条第二款规定，确定的立法项目应当是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，做到不越权。三是处理好立法数量和立法质量的关系，量力而行、尽力而为。抓住提高立法质量这个关键，凡是国家和省里有的，原则上不再过多地去搞什么“三世同堂”、“四世同堂”的实施办法，坚持宁少勿滥，避免重复立法。确定立法数量，要尊重立法的自身规律，综合考虑实际需要和立法能力确定，不能盲目上数量，影响立法计划的严肃性。

五、计划的落实

立法法第五十二条规定，常委会工作机构按照常委会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。督促计划的落实是法工委的法定职责。落实计划的过程也是实施立法法的过程。法工委要做到：一是要求承担法规草案起草任务的部门和单位加强对立法工作的组织领导，把立法任务摆上重要议事日程，确定分管领导和具体的承办人员，建立严格的责任制，制定详细的工作方案，将起草、考察、调研、论证等立法经费列入部门预算，保证立法经费，采取有效措施，做到“任务、时间、组织、责任”四落实。二是要求政府法制机构搞好有关部门起草法规草案的指导和协调，认真做好由政府提请的法规草案的审核把关，对提交人大常委会审议的法规草案须经政府常务会议讨论通过。三是加强组织协调，提高法规草案质量。综合性、全局性、基础性等重要法规草案，由人大专门委员会、常委会工作委员会组织起草，逐步形成常态化的制度。起草单位要广泛听取各方面意见，主动加强组织协调，把重大意见分歧解决在起草阶段。四是督促做好人大代表参与立法的工作。尊重人大代表主体地位，在立法工作中注重分专业、有重点发挥代表的优势和作用。健全法规草案征求人大代表意见制度，落实人大代表列席常委会会议审议法规案的工作，发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。五是督促建立征求意见工作新机制。健全向县、区、市人大常委会、乡镇人大征询立法意见的机制。建立基层立法联系点制度，直接征求公民和最基层干部的意见。推动落实立法协商制度。建立和完善法规草案和法规审议稿网上公开征求意见工作的常态化机制。六是落实立法主动适应改革和经济社会发展的新要求，对各方面提出的新立法项目要主动进行研究沟通，及时提出立法意见，提请主任会议研究。跟踪研究上位法修改废止情况，研究国家行政审批等重大改革事项进展情况，对不适应改革和经济社会发展要求的地方性法规提出调整立法计划的意见，推动及时启动修改或者废止法规的程序。