积极发挥人大立法主导作用 努力开创地方立法工作新局面

1993年4月22日，苏州被国务院批准为“较大的市”，依法取得立法权。二十多年来，我市人大及其常委会始终把立法工作摆在重要位置，遵循以人为本、立法为民的理念，坚持围绕中心，服务大局，注重从本地实际需要出发，共制定73项地方性法规，为保障和促进我市经济、政治、文化、社会和生态文明建设，推进公共管理的法制化和建设法治苏州，提高城市竞争力和软实力，加快推进“两个率先”，营造了良好的法治环境，提供了有力的法律保障。

党的十八届三中、四中全会吹响了全面深化改革、全面推进依法治国的号角，地方立法在推进依法治市进程中的重要作用将进一步凸显。党的十八届三中全会指出：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”党的十八届四中全会明确提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。为此，市人大及其常委会将深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，不断提高运用法治思维和法治方式的能力和水平，坚持党对立法工作的领导，认真履行好法定职责，充分行使地方立法权，切实加强对地方立法工作的组织协调，积极发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，努力为全面深化改革、全面推进依法治市和建设中国特色社会主义法治体系，做出新贡献，再创新业绩。

一、始终坚持在党的领导下积极发挥人大立法主导作用

党的十八届四中全会强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。人大在地方立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能充分有效地发挥人大立法主导作用，积极加强立法组织沟通协调，合力推动立法进程。一是坚持立法决策与改革发展决策相衔接，从法律制度上保障党的理论和路线、方针、政策及重大决策部署在全市的贯彻实施。紧紧围绕市委中心工作和本地改革发展全局进行立法决策，要在法治框架内为推进改革、促进发展、维护稳定从立法上积极研究谋划可靠路径、解决之道和有效办法。二是坚持立法规划、立法计划和法规草案按程序报市委，实行立法预报制度。三是在设定重大法规制度、涉及重大体制机制和重大政策调整时，必须报市委讨论决定。四是涉及地方性法规制定和修改的重大问题，市人大常委会党组应当向市委报告。五是充分发挥市人大常委会党组的领导核心作用。市委通过市人大常委会党组加强对立法工作的领导，通过积极发挥市人大常委会党组的领导核心作用，善于使市委的主张和决策部署通过地方国家立法机关，依照法定程序及时上升为地方性法规，积极转化为地方国家和全民的意志，使之成为本市全社会一体遵循的行为规范和准则。

二、着力强化立法规划计划编制的统筹协调作用

制定立法规划、计划，选择确定好立法项目，决定着地方立法的价值取向，关系着地方立法工作的成败得失。市人大常委会要积极发挥统筹协调作用，掌控立法规划、计划编制，主导引领立法。一要完善立法建议公开征集制度。积极拓宽立法建议征集渠道，不仅要向机关部门征集立法建议，还要通过媒体、网络公告、设立征集平台等方式向社会广泛征集立法建议，做好征求建议前期发动工作，并建立公众立法建议采纳的激励、反馈机制。同时做好人大代表、社会组织、专家学者等特定对象的立法建议征集工作。二要完善立法项目论证制度。积极推行立法预估测评制度，重视前期立项论证工作，就立法的目的、方法、手段、措施、效果、作用以及立法、执法成本等内容，实行定性定量分析和立法前成本效益分析，综合考察立法的必要性、可行性、合法性、针对性、可操作性，切实增强立法的前瞻性、科学性、合理性，最大限度发挥地方立法的综合效应。三要坚持问题导向机制。要改变等、靠、要的思想，从主要依靠部门提供立法项目的现状中跳脱出来，深入分析市情、民情，深入了解地方改革发展稳定和人民群众的现实需要，针对社会和民生热点难点焦点问题，主动在每年立法计划中安排调研课题，由市人大常委会相关工作机构组织力量，从立法角度加强调研论证，科学确定立法项目，为今后的立法做好前期准备，着力提高立法规划、计划的科学性、可行性、引领性、长远性。四要加强组织指导和综合协调。市人大及其常委会要对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择，坚持围绕中心，服务大局，从保障和服务于本地经济社会发展的大局且急需解决的事项中选取立法项目，统筹掌控立法规划、计划编制。同时要从制度和机制上保证立法规划、计划的落实，要提前介入政府立法工作，主动加强督查和立法指导，确保立法项目按照立法计划要求顺利推进实施，切实提高立法规划、计划的执行力、实现率。五要维护立法的稳定性、长期性和权威性。法律法规具有长期性和稳定性，对于政府没有规定且立法条件暂不具备、时机还不成熟，而实践又迫切需要通过立法引领、推动、保障地方改革发展的事项，市人大常委会将积极督促政府适时制定规章先行先试，待立法条件和时机成熟后再上升为地方性法规，切实提高人大立法的权威性、有效性。六要坚持立改废释并举。根据形势需要及时调整立法计划、规划，当前要配合全面深化改革需要，衔接全国和省取消和下放行政许可的实际要求，加快对相关地方性法规的立改废释工作，确保重大改革于法有据、于理周全、于事可行，先立后破、有序推进。

三、积极创新和完善法案起草机制

发挥人大立法主导作用，要紧紧抓住提高立法质量这个关键环节，积极创新和完善法规草案起草机制。一是召开立法项目启动会，明确要求起草部门要加强领导，组织力量，落实责任，加快进度，确保按立法计划要求顺利完成法规起草任务。二是所有法规起草都要成立立法工作者、实际工作者、专家学者三结合的起草队伍。要进一步加大人大提出和直接起草法规的比重，对系统性、全局性和基础性的重要地方性法规案，及时建立由市人大常委会相关工作机构和人大法制部门牵头，有关部门和专家学者共同参与的起草小组，由人大组织起草形成法规草案。今年，我市人大常委会积极探索改进法规起草方式，对涉及政府管理职能的居家养老服务立法项目，首次采取由人大相关工委牵头，政府相关部门配合，有关专家参与起草法规草案的新形式，并由主任会议向市人大常委会提交法案，有效发挥了人大立法主导作用。三是积极探索委托第三方起草法规制度。市人大常委会可以委托社会团体、高校、科研单位、其他机构或者个人起草法规草案的建议稿，委托时明确起草内容、要求和评判标准，并认真组织验收。为使我市献血条例修改更加体现合法性、科学性、合理性、针对性和可操作性，今年，我市人大还首次引入第三方参与论证机制，专门委托律师事务所并聘请相关法律专家，成立第三方立法审查论证专家组，参与献血条例修改审查论证工作，向市人大常委会提交专题论证报告。轨道交通条例则由政府部门委托第三方起草，并全程参与人大阶段的立法。四是认真做好提前介入工作，市人大常委会有关工作机构要督促和把握立法进度，对人大主动提出和非主管部门提出的立法项目，主动做好重点督办和立法指导，确保立法项目按照立法计划进度和要求顺利推进。对法规案中比较复杂、分歧意见突出的问题，要加强与有关方面的协商沟通，尽可能把主要的分歧意见解决在提请常委会会议审议之前。

四、不断改进和完善法规审议机制

发挥人大立法主导作用，要不断改进和完善法规审议工作机制，努力提升法规审议质量和水平。一是充分发挥市人大法制委员会和市人大常委会相关工作机构的审议、审查职能，进一步明确工作机构审查和法制委员会统一审议的重点和分工。工作机构重点对立法的必要性、可行性、立法时机是否成熟、法规草案主要制度和规范是否合理可行等提出审查意见。法制委员会重点对法规草案是否符合党的路线方针政策、是否符合中国特色社会主义市场经济规律和立法技术规范要求等提出审议意见。二是充分保障法规审议时间。常委会办事机构应当提前把法规案发给常委会组成人员，使各位组成人员有比较充分的准备时间，提前做好调查研究、听取各有关方面意见、准备好发言提纲。同时合理安排会议日程，使常委会组成人员有比较充裕的时间发表审议意见，避免审议流于形式。对分组审议中有分歧的重大问题的法规案，可以安排联组审议。对涉及公民、法人和其他组织切身利益，涉及行政许可、行政强制、行政处罚等重大问题的法规草案，要组织深入讨论，保证审议质量。三是尝试引入第三方评估机制，对争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估论证，充分听取各方意见，协调决定，防止久拖不决。四是进一步完善法规草案审议表决程序。对一些重要复杂的立法项目可实行隔次审议或者三审制度，并探索建立常委会会议审议过程中的辩论制度和表决环节上的重要条款单独表决制度。对事关经济社会发展全局的重要地方性法规在人大常委会审议的基础上再提交人民代表大会表决，使地方性法规的内容尽可能体现大多数常委会组成人员和人大代表的意志，保证法规内容科学、合理、可行。

五、深入推进科学民主精细立法

随着改革的深入、利益格局的多元化，立法工作越来越成为社会关注的焦点。畅通利益表达，协调和平衡各方利益，是科学立法、民主立法的关键。市人大常委会要积极发挥立法主导作用，就必须深入推进科学立法、民主立法、精细立法。一要恪守以人为本、立法为民理念。正确处理好权利与义务、权力与责任的关系，强化对公共权力的制约和监督，善于在各种利益主张碰撞、各方利益博弈的过程中，正确把握和妥善处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体特殊利益的关系，统筹兼顾社会公共利益与个人利益、长远利益与眼前利益、全局利益与局部利益，努力防止和克服部门利益倾向和地方保护主义。要正确处理好政府与市场的关系，高质量地做好地方立法工作，通过加强法律制度建设促进政府职能转变，形成权界清晰、权责一致、法治保障的政府职能体系，最大限度地把不该管的事放给市场、交给社会，把政府职能更多地转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。二要积极发挥人大代表的主体地位和作用。建立健全办理代表议案、建议同制定和修改法规的衔接机制。拓宽代表参与立法的工作渠道，探索人大代表跨级、多层参与立法工作制度，通过组建法制专业代表小组，或者根据立法计划组建专题小组，组织代表参与有关立法活动。增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多吸收人大代表参与立法调研、起草、修改审议等立法全过程。增加人民代表大会审议通过法规的数量，充分发挥人民代表大会立法职能。同时积极开展立法协商。制定每一部法规，都要开展立法协商，通过各级政协联系安排，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。三要不断拓宽公民有序参与立法途径。通过征求意见座谈会、立法听证会、专题论证会、风险评估会等形式，广泛听取社会各方面意见和建议，特别是行政管理相对人的意见。建立基层立法联系点制度，每个县级市、区至少建立一个联系点。逐步扩大公民旁听人大常委会会议范围。健全法规草案公开征求意见机制，不仅要公开法规草案，还要公开草案说明，法规草案作了重大修改的，还要公布草案修改稿征求意见。健全公众意见采纳情况反馈机制。要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。四要更加注重立法特色和创新。树立精品立法意识，积极推进精细化立法，能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，提高立法的针对性、及时性、系统性和有效性，着力增强法规的可执行性和可操作性，切实解决实际问题。要继续加强重点领域立法，通过立法解决好关系群众切身利益的生态环境保护、城市管理、民生保障、社会治理等问题。五要进一步完善立法后评估机制。对地方性法规的立法质量、实施绩效、存在问题等进行调查、分析、评价。要加强对地方性法规授权性规定的落实情况的检查，切实提高地方性法规的权威性、严肃性和执行力。要加强经常性法规清理工作，及时对不适应的地方性法规进行修改或废止，努力维护法制统一。

六、切实加强立法机构和队伍建设

立法工作是一项专业性、综合性很强的系统工程，人大立法主导作用能否得到充分有效发挥，加强立法机构及其队伍建设是关键因素和重要保障。为此，一要全面规划，创新法治人才培养机制，有目标、有重点、有步骤地推进立法队伍建设，逐步建立一支政治坚定、理论扎实、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的立法人员队伍。二要建立立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才之间的交流渠道，多岗位培养人才。要把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人才选拔到领导岗位上来。建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的规范便捷机制。为贯彻落实党的十八届四中全会关于加强立法队伍建设的新要求，近期我市人大法制工作机构已新增一名立法干部，系从司法行政部门交流过来的法律专业人才。三要改善人大代表的组成结构，提高人大常委会组成人员的专业化水平。完善人大代表候选人推荐机制，注重考察代表的综合素质和履职能力。在市人大常委会和人大法制委员会中逐步增加有法治实践经验的专职委员比例。四要不断充实增强市人大常委会法制工作机构和相关工委的立法力量，为发挥人大立法主导作用提供强有力的人才支撑和保障。五要建立健全立法专家顾问机制，壮大立法专家队伍，从政府有关部门、司法机关、法学机构和其他社会机构中遴选专业人才，把专家智囊掌握的专业知识、理论和实践经验充分运用到立法工作中。立法专家也可以根据不同领域专长，参与具体立法项目组，进一步提高立法决策科学化精细化水平。六要建立立法基本知识和技能定期培训机制，加强对立法工作人员的集中培训，不断提高立法人员的职业素养和专业水平。特别是加强对现有常委会组成人员、专委会成员、人大代表在立法工作业务知识方面的培训。