坚持科学立法 推进民主立法 进一步提高地方立法质量

立法质量直接关系到法律的实施效果，越是强调法治，越是要提高立法质量。党的十八届三中、四中全会对“提高立法质量”提出了更高的要求。地方立法作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分，为地方经济社会的发展起到了保障、引领、推动作用，因此，地方立法是否具有较高的质量，能否真正切合地方的实际情况，就显得至关重要。通过近几年来的立法实践我们深深感到，只有坚持科学立法，推进民主立法，才能使地方立法具有较高的质量，更加符合客观实际和人民意愿，真正切合地方实际，推进地方各项事业的发展。

一、科学立项是提高地方立法质量的前提和基础

立法项目的确立，是地方人大及其常委会开展立法的基础性工作。只有坚持从实际需要出发，科学合理地确立立法项目，才能够从基础上确保地方立法的高质量。

一是广泛征集立法项目。立法选项应当不断拓宽渠道，要认真组织、广泛征集政府、人大代表、公民和社会各方面的立法建议，充分发挥多主体作用。二是加强立项论证。人大常委会对于广泛征集来的立法项目，要抓好立法项目论证，科学筛选立法项目，对政府提出的立项报告，由市人大相关专门委员会就立法的必要性、可行性、合法性、立法宗旨、立法内容、核心条款以及法规效果预期等问题进行论证，由常委会主任会议讨论决定立不立、怎么立。改变政府报什么人大就立什么的被动局面。三是发挥人大及其常委会自身在选项中的作用。从以往的情况看，绝大多数地方立法议案是政府提出的，由专门委员会提出的寥寥无几。近几年，这种状况有所改变，市人大有关专门委员会就综合性、全局性，特别是涉及人民群众切身利益的事项积极提出4件立法建议，均列入常委会立法计划，约占立法项目总量的五分之一。

二、提高法规草案的起草质量是提高地方立法质量的重要条件

法规草案起草的质量直接关系到立法目的、立法指导思想和基本原则能否实现或实现到何种程度。因此，要把法规草案的起草工作作为提高立法质量的重要工作切实抓好，就要做到以下几点：

一是要建立人大主导的开放的、多元化的起草机制。由于越来越多的法规草案具有高度的专业性、技术性，因此，大量法规由具备相关专业知识的政府有关部门起草。本届以来，我们对于一些重要的、全局性的、关系民生的重要法规草案，坚持由市人大有关专门委员会起草的原则，充分发挥了市人大在立法方面的主导作用。如，《沈阳市残疾人保障条例》、《沈阳市邮政管理条例》、《沈阳市集体合同条例》和《沈阳市妇女权益保障条例》等四部法规草案分别由市人大内务司法委员会和环资城乡委员会负责起草；《沈阳市职业卫生监督管理条例（草案）》委托中国职业健康协会起草，避免了部门利益法制化，都取得了很好的效果。二是要深入开展立法调研。要全面、深入、客观、准确地了解情况，查找、发现、分析立法实践中存在的问题，想出对策并通过立法的方式加以解决。如，在起草《沈阳市学前教育条例（草案）》前，市人大法制委员会、教科文卫委员会、市政府法制办和市教育局组成学前教育考察组，以立法考察的形式，先后对兄弟城市的学前教育发展及学前教育立法情况进行了深入调研，掌握了许多第一手材料，学到了许多先进经验，为这部法规草案的高质量形成打下了坚实的基础。三是要坚持“提前介入”的工作方法。在法规起草阶段就参与进去，加强与起草单位的沟通、协调和指导，了解法规草案的调研、起草情况，推动起草单位及时开展调研论证工作，帮助起草单位及时发现并尽力解决遇到的问题，尽量把可能影响法规质量的因素解决在起草环节。这对于推进法规草案的起草进度，提高起草质量发挥了重要的作用。

三、提高审议质量是提高地方立法质量的重要保障

法规草案的审议是地方立法的重要环节，法规草案审议的质量对于地方立法能否具有较高的质量至关重要。

一是要确保法制委员会统一审议的高质量。法制委员会的统一审议要着重把握以下两点：首先，要注重合法性审查，即，要侧重于审议法规草案是否与上位法相抵触；其次，要注重适当性审查，即，要侧重于审议法规草案是否具有部门利益倾向，是否具有地方特色和可操作性，权力与责任、权利与义务是否统一等。如，在对《沈阳市集体合同条例》统一审议过程中，法制委员会严格对照劳动法、劳动合同法，对于违反集体合同订立的相关条款的行为，在设定法律责任方面严格把关，避免与上位法相抵触，保证了向常委会提出的草案修改稿的质量。二是要加强法制委员会与有关专门委员会的协调。有关专门委员会的审议意见对于完善法制委员会的统一审议发挥了重要作用，因此，在统一审议中，法制委员会对有关专门委员会提出的审议意见要尽量采纳，对于没有采纳的重要意见，要及时予以反馈，并说明不采纳的理由，以征得有关专门委员会的理解和支持。如，法制委员会在审议《沈阳市公共体育设施管理条例（草案）》过程中认为，对于教科文卫委员会提出的“建设主管部门在综合配套验收时，应当对公共体育设施的建设完成情况进行专项验收”的意见，因其与国务院取消部分行政审批事项的相关规定相抵触而未予采纳，经过与教科文卫委员会的沟通也取得了理解。三是要确保常委会审议的高质量。一要注重提高常委会组成人员的法律水平，定期组织常委会组成人员学习有关法律、法规，不断提高其法律素养。二要为常委会组成人员开展立法调研活动创造条件，适时组织常委会组成人员参加立法调研、论证活动，使他们了解立法的必要性和可行性等内容。三要严把审次关。常委会目前虽然采取的是“三审制”，但我们坚持时间服从质量、审次制度服从审议质量的原则，对有些问题没有协调好的，不急于提请常委会审议，努力把矛盾解决在法规草案提请审议之前。同时，对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的法规草案，不急于交付审议或者交付表决，在反复协商、充分论证并在各方面基本取得共识后，三审甚至四审才表决通过。

四、进一步推进民主立法是提高地方立法质量的重要途径

坚持民主立法，就是要坚持立法过程民主化，将立法活动建立在民主的原则上，在程序上最大限度地保证广大公民参与立法，同时，在法规内容中充分体现人民的意志和要求，确认和保障人民的利益。

为了进一步推进民主立法，我们坚持做到以下几点：一是及时向社会公布法规草案，广泛征求公众的意见。在每件法规草案提请市人大常委会第一次审议后，我们均及时通过《沈阳日报》、沈阳人大网站将法规草案向社会予以公布，同时，向市政府有关部门、各区（县）市人大常委会等方面通过寄发或者发送电子邮件等方式征求意见，得到了社会公众对法规草案的极大关注。二是注重发挥人大代表在立法中的作用。人大代表来自于人民，能够集中体现社会公众的利益诉求。如，在制定《沈阳市职业卫生监督管理条例》过程中，我们先后邀请了数位省、市人大代表特别是法制代表小组的成员参加立法座谈会，听取他们从自身角度对法规草案发表的修改意见和建议，取得了较好的效果。三是注重听取利益相关方的意见。如，在制定《沈阳市集体合同条例》过程中，我们采取“走出去”和“请进来”的形式，通过前往市总工会调研和组织召开座谈会的方式，侧重听取了部分企业的负责人、工会组织代表和职工代表等利益相关方围绕法规草案的必要性、集体协商代表的产生、集体合同的内容，以及法律责任等内容提出的修改意见和建议，对法规草案的修改有了更为深入的认识。四是充分发挥专家学者在立法过程中的“外脑”作用。在实行常委会立法顾问和立法顾问单位制度基础上，紧紧围绕“城乡建设于管理、环境保护和历史文化保护”等三方面，进一步建立和完善了立法咨询专家制度，充分发挥他们丰富的法律实践经验和专业特长，为更加深入细致地修改好法规草案奠定了扎实的基础。

五、建立立法后评估的长效机制是提高地方立法质量的有效举措

立法后评估，作为一种检验地方性法规质量的科学化手段，通过对现行地方性法规的实施效果进行跟踪调查和分析评价，有利于对立法质量作出客观公正、符合实际的评价，对于地方性法规自身的不断完善，使其更加切合地方的实际情况，持续保持较高的质量发挥了重要作用。为了进一步做好立法后评估工作，使立法后评估真正成为完善地方性法规的重要手段，就要建立立法后评估的长效机制。

近几年，在建立立法后评估的长效机制方面，我们做了大胆的尝试：相继对《沈阳市城市供水用水管理条例》，以及环保方面、文物及历史文化保护等方面的7件现行地方性法规开展了立法后评估。我们通过与执法主体、立法顾问单位，特别是与作为法规适用主体的市中级人民法院行政审判庭以召开座谈会、论证会等形式，对以上法规实施的总体情况，法规实施方面或者法规本身是否存在问题，法规的针对性和可操作性，行为规范和法律责任的合理性等内容，有了深入的了解，掌握了许多第一手材料，作出了科学合理的评价，找出了立法工作需要完善和改进之处。市人大常委会根据立法后评估报告中的处理意见，还将修订《沈阳市城市供水用水管理条例》列为了年度立法计划的正式项目并已经予以通过。可以说，立法后评估对于促进我市现行地方性法规的自我完善，实现科学立法，确保高质量的地方立法取得了十分良好的效果。

总之，我们感到，只有坚持科学立法，推进民主立法，才能够使地方立法具有较高的质量，真正做到“不抵触、有特色、可操作”，切实为经济社会的发展提供法制保障。