发挥立法引领推动作用 促进经济社会健康发展

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要推进依法治国、建设社会主义法治国家，实施科学立法、民主立法，提高立法质量。张德江委员长在广东开展立法调研时指出：“立法工作要不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。” 这些重要论述，对进一步加强和改进立法工作指明了方向。深刻认识加强和改进地方立法工作的重要性、紧迫性，发挥立法的引领作用，促进经济社会健康发展，具有重要的现实意义。

一、发挥立法引领推动作用的现实意义

1．完善国家法律体系，需要发挥立法引领推动作用。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，经济社会各个方面实现有法可依。地方立法是社会主义法治建设的重要内容，是国家法律体系的组成部分，担负着推动法律体系完善的重要任务，既可以对国家法律进行细化和补充，又可以在一些领域为国家立法先行积累经验，对于更好执行国家法律以及促进地方改革发展具有不可替代的作用。加快汕头振兴发展，建设创新型特区，从一定意义上讲，就是要着力实现制度创新，不断完善和发展各项制度，这些都与完善法律体系有密切关联。与35年前的改革开放不同的是，新一轮改革开放是在国家法律体系已经形成的环境下进行的。这就要求我们秉持立法先行，在法治框架下推进改革发展。汕头作为经济特区，必须继续探索先行性立法，为推动国家改革开放立法积累经验；同时，还要抓紧制定和修改与国家法律相配套的实施性法规，确保国家法律在我市的有效实施；必须建立法规清理长效机制，维护法制统一，确保法律体系的和谐。

2.全面深化汕头改革开放，需要发挥立法引领推动作用。全面贯彻党的十八届三中全会精神，全面深化改革，无论是转变经济发展方式、推进经济结构战略性调整，还是保障和改善民生、发展各项社会事业，维护社会稳定，必然推动经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，尤其是在关系群众切身利益的教育、医疗、就业、住房、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护、征地拆迁、安全生产、社会治安、执法司法等方面，情况错综复杂，必然会更迫切地需要加快法制建设，需要强有力的制度保障。只有依法而行的改革才能更大凝聚改革共识，更顺利解决改革过程中的矛盾和问题，有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚。我们必须加强和改进立法工作，更加自觉地回应我市经济社会发展现阶段提出的新课题，更加主动地把改革开放的创新做法和成功经验上升为法规，为汕头科学发展、跨越发展创造更加良好的法治环境。

3.加快建设法治汕头，需要发挥立法引领推动作用。法治在国家治理和社会管理中，具有引导、评价、预测、教育、强制等调整人们行为的规范作用，实现法治的主要途径，要靠立法、执法、司法、守法，其中立法又是实现法治的前提和基础。对我市来说，加强地方立法是依法治市的题中应有之义。我们要认真学习、深刻领会习总书记的一系列重要讲话精神，切实贯彻落实到我市“法治汕头”建设工作中，努力把“法治汕头”建设提高到一个新水平。

二、发挥地方立法引领作用的实践做法

市人大常委会紧紧围绕汕头改革发展稳定大局，充分发挥经济特区立法权和较大市立法权优势，坚持科学立法，拓展民主立法，加强重点领域立法，发挥立法的引领和推动作用。自2012年初换届以来，市十三届人大常委会共制定法规16件、法规性决定1件，截止目前通过并颁布实施的法规11件，为保障我市社会主义市场经济的健康发展，促进改革开放的顺利进行，提供了良好的法治环境和有力的法律保障。在立法实践中，我们主要抓好以下工作：

1.围绕先行先试开展引领立法。常委会遵循有关法律、行政法规的基本原则，认真总结了我市开展预防腐败工作行之有效的经验、做法，将党和政府有关预防腐败的方针、政策和规定法制化，同时，借鉴和参考国内外反腐工作卓有成效的做法和有效举措，运用法治思维和法治方式预防腐败，在全国率先制定了《汕头经济特区预防腐败条例》，为构建惩治和预防腐败体系，建立健全防范腐败的体制机制，促进廉洁汕头建设提供了制度支撑。

2.围绕破解难题开展引领立法。常委会通过了《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革工作的决定》，在国内首次以地方立法形式，对市区权责法定化、政府预决算公开、社会组织分类管理等方面进行一系列改革，为濠江区进一步完善行政体制、突破制度“瓶颈”，促进科学发展提供了法律支撑和保障。《汕头经济特区行政复议条例》率先在全国以立法形式确认了行政复议委员会制度和相对集中复议权运行机制，创新了行政复议的管辖制度、受案范围、受案方式和案件审理程序。这些法规在不同程度上填补了国家和省的立法空白，产生了积极的社会影响。

3.注重发挥主导作用开展引领立法。常委会在法规的立项、起草、审查、审议、表决等方面，构建适应我市立法工作需要的制度体系。逐步改变单一的政府立法起草模式，探索自行起草、联合起草、组成起草小组起草等多种形式起草法规，充分调动立法者、执法者、专家学者和人民群众的积极性。取得立法权以来，由市人大法工委自行起草的法规草案约10多件。《汕头经济特区预防腐败条例》列入市人大常委会立法计划之后，成立了由市委主要领导担任组长的起草领导小组，由市人大法工委、市监察局、预防腐败局、法制局、汕头大学的有关专家和同志联合起草，提高了立法效率，保证了立法质量。

三、发挥立法引领推动作用的实现路径

当前和今后一段时期，是汕头建设创新型经济特区、粤东中心城市和东南沿海重要港口城市的关键时期。我们要认真贯彻党的十八届三中全会精神，紧密联系汕头当前发展实际，不断探索科学立法、民主立法的新机制，把立法决策与改革发展决策有机结合起来，发挥地方立法的引领作用，破解制约改革发展的突出问题，为我市全面深化改革提供法治保障：

1.发挥人大的立法主导作用。要通过人大的立法主导作用，在立项选择、制度设计和立法决策等各个环节，进一步体现立法的引领和推动作用。强化立法计划的编制与执行，及时审议通过引领和推动本地方经济社会发展、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的法规草案。加大有关委员会、工作机构提前介入的力度，着力解决立法中涉及的重大问题，确保立法的引领和推动作用落到实处。

2.推进重点领域的立法创新。一是要发挥特区立法在保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，促进社会公平正义方面的作用，通过立法保障和改善民生。二是加强城乡规划、产业发展方面的法规建设，为着力破解制约科学发展的体制和机制障碍提供法规支持。如我市正在加快汕头海湾新区重大平台建设，在推动华侨经济与文化发展、海峡两岸与港澳合作、营商环境与商事规划，以及土地、海域使用、投资管理、金融服务等方面加大政策创新力度，这些都需要立法保障。三是要通过立法继续深化行政管理体制改革，推动和保障政府职能转变，还要加强新型城镇化、社会建设与管理等方面的法规建设。

3.进一步推进民主科学立法。一是完善立法选项制度。加强研究论证，重点做好对制定法规的必要性、可行性和科学性的论证工作。二是创新法规体例。特区法规的框架设计要由综合性、体系性向单项性、简明化转变，更加注重改革类、创新类条例的制定，必要时可以先搞单项的法规性规定、决定，在起关健作用的那么几条上下功夫，以解决某一领域、某一方面问题的急需。三是建立健全立法起草工作机制。探索和完善专家起草、招标起草、公开征集等多种方式，充分调动立法者、执法者、专家学者和人民群众的积极性。

4.着实提高常委会审议质量。要增强常委会组成人员履职责任感，使组成人员更好地担负起日益繁重的立法审议任务。一是常委会组成人员在会前要认真研究拟审议的法规草案，进行必要的调查研究，准备相关的审议意见。二是常委会会议期间，要提出专业可行的意见，增强审议意见的针对性。三是对于不同意见可以展开辩论，或者要求对个别条款实行单独表决，以充分体现常委会组成人员的意愿。

5.加强执法监督和法规修改工作。一是要加强执法监督，经常开展我市法规的执法检查，推动法规的有效贯彻实施。二是做好法规的修改工作。通过执法检查、代表视察、工作调研等方式，进行“立法回头看”，加强对法规实施效果的检查和评估，及时发现法规在实施中存在的问题，及时清理、修改、废止法规。三是要重点抓好与法律相配套的法规的制定，保障和促进国家法律的有效实施，更好地适应经济社会发展的需要。