认真贯彻实施《立法法》不断提高立法质量

党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出了战略部署，《立法法》的修改，是贯彻十八届四中全会精神，完善以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系的重要举措，标志着立法工作进入了新的历史阶段。在新的历史起点上，我们要全面认识，主动适应经济发展新常态，把握立法工作新形势新要求，及时调整思路举措，与时俱进地加强和改进地方立法工作。

一、党的领导是实现依法治国的根本

中国特色社会主义的立法，体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，立法是国家通过法定程序将国家意志制度化、法律化、创制法律规则的政治活动，是法治建设的源头环节，是推进法治的前提和基础。习近平总书记强调，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。立法工作是国家的重要政治活动，加强党对立法工作的领导，对于保证立法正确的政治方向，推动中央重大决策部暑贯彻落实至关重要。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职责，在党的领导下，发挥人大及其常委会的主导作用，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进立法工作的应有之义。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，我们在立法过程中，要紧紧围绕市委的中心工作确定五年立法规划和年度立法计划，使市委的主张通过立法成为全市遵循的行为规范和准则；同时还要把立法工作中遇到的重大问题及时向市委请示汇报，重要的法规草案提请市委讨论，使制定出的法规充分体现党的主张和人民意志的统一。

二、提高立法质量是改进立法工作的关键

《立法法》将“提高立法质量”明确为立法的一项基本要求。在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，党的十八大和十八届三中、四中全会对完善法律体系、提高立法质量提出了明确的要求。同时，广大人民群众对通过法治实现社会公平，通过立法解决发展中的实际问题期望值越来越高，对立法的要求不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题，重在管用、重在实施。因此，着力提高立法质量，是当前和今后一个时期立法工作的重中之重。法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色的社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法引领和推动的作用，抓住提高立法质量这个关键。推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本，建立完善的立法机制是提高立法质量的有效途径。

（一）立项机制

立项是立法程序的开始，对立法质量和效果起着方向性的作用。《立法法》规定，编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主政治的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。这就要求我们在确定立法项目过程中要广泛征集各方面意见。目前，我们主要采取三种方式征集立法计划。一是坚持公开向社会征集立法建议，利用新闻媒体、人大网站来征集。二是通过向各县（市）、区人大、市政府各部门、人大代表、立法咨询专家、基层立法联系点等下发文件来征集。三是通过召开不同层次的座谈会来征集。在此基础上，从项目的必要性、可行性、合理性、成熟性和可操作性等角度，通过立项报告会、听证会、论证会等方式，好中选好、优中选精，科学确定立法项目。

（二）起草机制

法规起草是立法质量的源头。《立法法》规定，综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关专门委员会或常委会工作机构组织起草。专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。按照《立法法》的要求，我们主要采取三种方式：一是由政府部门起草、市政府法制办和人大相关专门委员会参与，目前多数法规起草都是采用这种方式；二是由人大专门委员会起草、专业部门和有关专家参与，我市2012年制定的《齐齐哈尔市农业技术推广条例》就是由人大专门委员会起草的；三是组成立法机关、专业部门、专家学者成立起草小组共同起草。无论采取哪种方式，我们都建立了提前介入机制，由人大专门委员会和法制委员会提前介入到法规起草工作中，参与起草阶段的调研论证，及时了解共同研究法规中涉及的重大问题，督促按时完成起草任务。

（三）调研机制

调研是立法的必须程序和科学立法的基础。推动立法调研工作主要从以下三个方面入手。一是全面研究相关的法律法规、部门规章等规范性文件，找准立法的空白点，确定地方立法的重点。二是针对实际，对立法要解决的问题进行分析研究，找准地方立法的切入点。三是对法规拟设定的制度规范、主要条款，进行实施摸拟研究，确保法规内容可行和容易操作。通常我们采取到外省市学习调研、深入基层实地调研、通过召开座谈会、问卷调查、随机访谈等方式，多层次、多方位、多渠道了解真情实情，掌握第一手材料，提高调研的实效性。

（四）征求意见机制

立法公开征求意见是保证公众参与立法的重要手段，努力使人民群众的知情权、参与权、表达权得到最大实现，是坚持科学立法、民主立法的重要方面。按照《立法法》的要求，法律法规公开征求意见是立法的必须程序。主要采取三种方式。一是书面征求意见。就是将法规草案及相关材料以书面形式印发政府及相关部门、社会团体、企事业单位、人大代表、政协委员和立法咨询专家广泛征求意见。二是利用报纸、网络征求意见。把法规草案及说明在齐齐哈尔日报、市政府网、市人大网公布，公开征求社会意见，这是多年来立法听取民意的重要形式。三是运用座谈、论证等形式征求意见。通过召开政府相关部门、企事业单位、相对人、人大代表、政协委员等不同层次的座谈会，直接面对面的听取有关方面的意见，特别是对不赞成的意见，认真研究并积极吸收合理意见，经过深入沟通协商，最大限度的凝聚共识。

（五）审议机制

审议是立法程序最重要的环节，是决定立法质量的关键。健全科学的法规案审议程序，是地方人大实现科学立法的重要保障。实践中，健全审议机制主要体现在以下三方面。一是健全人大常委会审议方式。我市从享有立法权以来制定的法规案都是在常委会上审议通过的，即使是人民代表大会审议通过的法规，也要先经常委会审议和修改，因此，常委会审议职能发挥的如何，直接关系到审议效果和科学立法的实现程度。目前，采取先由全体会议听取说明，然后分组对法规草案进行审议的形式。二是发挥人大专门委员会的审议职能。专门委员会承担着审议法规草案的重要职能，主要是发挥专门委员会“专”的职能，从专门和专业的角度对法规草案的必要性和可行性进行审议。三是完善法制委员会统一审议机制。由法制委员会对法规草案和各方面提出的意见进行统一审议，向常委会提出草案修改稿。法制委员会统一审议是确保立法质量的重要程序。

（六）法规清理机制

地方人大及其常委会对现行有效的法规进行清理，是维护社会主义法制统一的有效途径。我们主要遵循三个原则。一是法定性原则。法规清理是立法工作的重要组成部分，应当依法进行。清理应当遵循法定的权限，遵循谁制定谁清理的原则，由制定机关对法规进行清理，在制定机关不主动进行清理的情况下，上级机关可以建议下级机关进行清理或者依职权进行清理。二是适时性原则。现在我们正处于社会转型期，客观环境要求我们对地方性法规进行及时清理。但是，法规出台后也要保持一定的稳定性，不能动辄修改法规，否则不易形成稳定的社会关系。法规清理应把握适当的时机，坚持适时性原则。三公开性原则。地方性法规清理的过程应向社会公开。公开的主要内容包括:向社会公开征集法规清理的项目；扩大社会和公民参与法规清理工作的渠道；通过召开座谈会、研讨会等形式，充分征求管理相对人的意见；组织人大代表和专家学者进行调研和论证；法规清理的结果向社会公布。总之，法规清理过程的公开要注重实效，不能流于形式。至今我市共制定了71件地方性法规，经过几次清理，现行有效的地方性法规36件。

三、加强立法队伍建设是提高立法质量的保障

立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作，是一门科学，只有具备较高的政治素质和一定的法律知识的人员才能制定出高质量的法律。立法质量很大程度上取决于立法人员的素质，加强立法队伍建设是提高立法质量的重要基础和保障。

加强立法队伍建设既是当务之急，更是长期任务。要把立法队伍建设作为实现依法治国目标的首要任务来落实。一是加强人大自身立法队伍建设。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职责，要发挥人大在地方立法中的主导作用，提高人大机关立法人员素质很重要，要按照政治过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，全面加强立法人才队伍建设，推动地方立法人才队伍正规化、专业化，重点打造立场坚定、理论功底深厚、熟悉国情、省情、市情的高水平地方立法人才队伍。二是加强立法咨询专家库的建设。当前，立法涉及社会每个领域，法律规范越来越具体，越来越深入，只靠立法机关的力量有时难以把握和准确规范法规所涉及的事项。充分发挥“外脑”、“智库”的作用十分重要。近年来我们不断加强立法咨询专家库队伍建设，定期对立法咨询专家进行培训，邀请立法咨询专家参与立法调研、坚持对每件法规草案都邀请专家进行论证，以增强法规的针对性和实效性。三是发挥人大代表在立法中的重要作用。人大代表是人民群众利益的代表，是人民群众的代言人。人大代表参与立法工作，有利于增强法规的民意代表性，使法规内容更多体现群众利益，易于为人民群众所接受，是人大代表履行职权的体现。发挥人大代表在立法中的作用，将有助于提高立法质量，切实保护群众的合法权益。近几年，为提高代表的履职能力，我们加强对代表的培训，每年都对代表进行系统脱产培训，同时，按照《立法法》的要求，将常委会审议法规案，通过多种形式征求代表意见，并邀请相关代表参与立法调研，还在常委会审议法规案时邀请代表列席会议。

立法法修改后，地方立法工作面临着新的机遇与挑战，同时也面临着新的问题，因此适时调整工作方式和工作思路势在必行。一是要应对立法范围的变化。立法法对设区的市立法权限进行了规定，我们要深入学习和研判“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的内涵，在立法范围内科学确定立法规划和立法计划。同时，对人民群众普遍关心、又迫切需要立法来解决，但又不在立法范围之内的问题，要向有关部门和群众做好立法法的宣传和解释工作。对已经制定的地方性法规，涉及法律规定权限范围以外事项是否能修改，对立法范围界定不清的，及时请示省人大常委会。二是应对立法工作方式的变化。立法法规定，要发挥人大在立法中的主导作用，既要发挥人大常委会的作用，也要发挥人民代表大会和代表的作用，这就要求我们不断调整工作方式，在立法工作中要注意发挥代表的作用，通过代表来反映广大人民群众的意见和要求，探索人大代表跨级、多层参与立法工作的制度。三是应对立法环境的变化。随着社会的发展和进步，人民群众的法律意识不断提高，对立法质量的要求也越来越高，要求立法向精细化发展，使制定的法规更切实可行，更具有操作性。

总之，作为立法人，以敏锐的政治敏感性、高度的历史使命感、严谨的事业责任感，以更深更远更前瞻的眼光对待新时期地方立法工作，是历史对我们的要求，更是我们应当勇敢担当的责任，我们将尽最大的努力，为地方立法事业的不断探索做出贡献！