加强社会治理地方立法，推进宁波社会治理法治化

宁波作为具有地方立法权的较大的市，近年来通过社会治理地方立法，在推进社会治理创新方面进行了许多有益的尝试，也积累了一定的经验。社会治理地方立法为社会治理实践和创新提供了必要的引领和保障，应当成为推进宁波社会治理法治化的根本途径和持续动力。

一、宁波社会治理地方立法实践状况和主要成效

20多年来，围绕社会公共服务体系构建和社会管理创新的实际需要，宁波社会治理地方立法从无到有、逐步发展，初步形成了符合地方经济社会改革发展要求、具有鲜明地方特色的社会治理地方立法体系架构。

（一）社会治理地方立法推动了社会组织培育中“宁波经验”的固化和彰显

改革开放以来，宁波一直十分重视对社会组织的培育和发展，社会组织呈现良性发展态势，目前已基本形成门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系。海曙区2008年率先建立全国首个区级社会工作协会，2010年又试点建立了浙江省首个区域性社会组织服务中心。江东区则紧紧依托社区，着力解决社会组织发展中的乱、小、慢现象，通过探索推进社区邻里互助中心（社会组织服务站）建设，为分散在各个社区的社会组织找到了依靠。2011年10月，宁波市社会组织促进会正式成立，标志着宁波市社会组织培育迈入了更高的发展阶段。截止到2014年底，宁波市社会组织总数已达17645个，每万人拥有社会组织23个，远高于全国每万人3.7个的平均水平，会员总数400多万人，在全国形成了社会组织培育的“宁波经验”。

与此同时，一系列鼓励和扶持社会组织发展的地方性法规、规章和其他规范性文件相继出台，促进了社会组织发展和运行的规范化、制度化。2001年，为了规范民办非企业单位的登记行为，保障民办非企业单位的合法权益，宁波市政府办公厅印发了《宁波市民办非企业单位登记管理若干规定》。2010年，为了增强社会组织服务社会功能，提高社会组织公信力，促进社会组织健康有序发展，宁波市民政局制定了《宁波市社会组织评估暂行办法》，在此基础上，建立了宁波市社会组织管理系统，实现了社会组织日常管理和服务工作的信息化、便利化、高效化。2013年，宁波市政府发布《关于加快建立现代社会组织体制促进社会组织健康有序发展的意见》，对建立现代社会组织体制和促进社会组织健康发展做出了系统规定。目前，宁波虽然没有对社会组织培育和发展进行专门地方立法，但不少地方性法规、规章的内容涉及公益性组织、行业协会等有关社会组织的规范化管理和促进，如《宁波市志愿服务条例》对志愿服务组织的设立、职责内容等做了专章规定；《宁波市慈善事业促进条例》对慈善组织的设立、管理体制、权利和义务等做了专章规定；《宁波市医疗纠纷预防和处置条例》规定：“市和县（市）区司法行政部门会同卫生等有关部门根据人民调解的有关法律规定，指导当地有关社会团体、组织设立医疗纠纷人民调解委员会”，同时，对医疗纠纷人民调解委员会的组成、职责、调解程序、调解效力等做了详细规定。地方性法规、规章和其他规范性文件为宁波市社会组织的稳定、健康发展创造了良好的制度环境，在引领和保障社会组织发展过程中发挥了重要作用。

（二）社会治理地方立法推动了社会事业促进中“宁波模式”的形成和发展

构建政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务和社会保障体系，是社会事业进步的重要标志，也是社会治理工作的重心。近年来，宁波经济发展取得的巨大成就为社会事业建设奠定了扎实的基础，教育、科技、文化、公共卫生、体育等以提供公共服务产品为主的社会事业领域，公共服务产品的数量、品种和质量均有了基本保障和进一步提升，同时，包括就业和再就业、社会保险、住房保障、社会救助、社会福利以及社会优抚在内的社会保障体系基本建立，初步形成了一套较为严密的社会保障安全网，逐步形成了促进社会事业发展的“宁波模式”。

作为长三角南翼重要经济中心，宁波经济发展一直处于全国前列，由此也吸引了大量外来务工人员在宁波求职发展。为有效解决宁波外来人口管理和服务中面临的突出问题，提高外来务工人员参加社会保险的比例，宁波市政府于2007年制定了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》。宁波市所创设的这种外来务工人员社会保险的制度特点是“个人不缴费，企业少缴费”，提高了外来务工人员的参保率，使广大外来务工人员成为这项重大政策的直接受益者，企业也因此减轻了缴费负担，提高了其竞争力和发展活力。宁波独创的这种外来务工人员 “社保新模式”一经推出，很快引起广泛关注和影响。有全国人大代表专门在“两会”上面向全国介绍推广，时任国务委员兼国务院秘书长、国务院农民工工作联席会议总召集人的华建敏曾先后两次批示，肯定了宁波的做法，浙江省委、省政府也积极总结推广宁波针对农民工社会保险的这种创新举措。尽管后来由于相关制度调整以及《中华人民共和国社会保险法》的颁布实施，这种社保新模式根据国家法律进行了调整，但在当时缺乏全国性统一立法的背景下，“宁波模式”在一定时期内发挥的独特作用是不能否定的。

宁波市人大及其常委会一直将促进民生改善和社会事业进步作为地方立法改革创新的重要内容。十届市人大常委会制定了中等职业教育条例、职工教育条例，十一届市人大常委会制定了献血条例、遗体捐献条例、青年志愿服务条例，十二届市人大常委会制定了公共汽车客运条例、燃气管理条例、民办教育促进条例、爱国卫生条例，十三届市人大常委会制定了职业教育校企合作促进条例、慈善事业促进条例、志愿服务条例、学前教育促进条例等。近些年来，市人大常委会在编制五年立法规划项目库和年度立法计划时，更加重视涉及民生改善、社会事业进步的立法项目，尽量给予优先安排。

（三）社会治理地方立法推动了社会矛盾解决中“宁波解法”的确立和推广

作为全国社会管理创新综合试点城市，近年来，宁波在创新和完善社会化公共服务保障体系、多元化社会矛盾调处体系、动态化社会治安防控体系、系统化综合信息管理体系等方面，已经取得了初步成效。“十二五”规划进一步确定了12项社会管理创新综合试点重点项目，社会管理创新的大量实践探索和卓有成效的工作成果，为地方立法提供了广阔空间。

医患纠纷一直是困扰我国社会建设、影响社会和谐的重要难题。为破解医患纠纷这个难题，2007年12月宁波市人民政府在广泛调研和论证的基础上，制定出台了《宁波市医疗纠纷预防和处置暂行办法》，此后，市级相关部门先后出台了《关于全面推行医疗纠纷人民调解工作机制的通知》、《宁波市医疗机构医疗纠纷预防预案（样本）》等一批配套规范性文件。2011年8月，宁波市十三届人大常委会第三十四次会议表决通过了《宁波市医疗纠纷预防和处置条例》，将规章上升为地方性法规，这也是国内首个医疗纠纷预防处置的专门地方性法规。根据有关规定，在医疗纠纷的预防和处置中引入医疗保险理赔协商机制和人民调解机制，为医患双方架设了中立、公正的第三方沟通平台，创新了医患纠纷的“社会化多元共治”处置办法，从而构建了具有鲜明特色且行之有效的医疗纠纷的“宁波解法”，为迅速有效的解决医患纠纷、化解医患矛盾开辟了切实可行的路径。

创设社会利益协调和矛盾纠纷防控机制，引导群众以理性合法的形式表达利益需求，一直是地方立法的重要职能。早在1990年宁波市人大常委会就制定了适用于城市国有土地房屋拆迁补偿安置工作的“城市建设房屋拆迁管理办法”，1995年、2006年又在全国率先制定了适用于集体土地房屋拆迁补偿安置工作的“城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法”、“征收集体所有土地房屋拆迁条例”。历届市人大常委会还制定了受理民间纠纷投诉分工、城镇房地产纠纷仲裁、劳动争议处理、学校安全、工会劳动保障法律监督、预防和制止家庭暴力、医疗纠纷预防与处置等地方性法规，从利益协调、诉求表达、权益维护等法治化途径入手，创设了政府主导、公众参与的全方位、多层次、社会化的矛盾纠纷防控机制。

二、加强社会治理地方立法，推进宁波社会治理法治化的建议

（一）推进社会治理地方立法需要把握“社会治理法治化”的发展方向，坚持地方立法先行先试

社会治理创新，需要面对各种各样的矛盾与问题。由于我国各地发展水平、法制建设、地理人文等方面的具体差异，每个地方在社会治理方面遇到的问题也是各式各样、不尽相同的。因此，现有的一些全国性社会治理统一立法很难应对各地纷繁复杂的社会治理问题,需要各地积极探索适合本地情况的社会治理创新,通过地方立法的“先行先试”，推进社会治理创新能力的提高，推进社会治理法治化。

推进社会治理法治化，必须始终坚持社会治理创新的政治方向和政策指导，以法治的要求统领社会治理创新，将社会治理创新工作整体纳入法治化、制度化轨道，以社会治理法治化开创社会治理新局面，促进经济社会全面协调可持续发展。党的十八大提出了“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的目标，并明确了加强社会建设的具体路径，即“必须以保障和改善民生为重点”，“必须加快推进社会体制改革。”在社会体制机制改革的具体内容上，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”十八大报告立足于“五位一体”总体布局的高度提出的社会建设总目标，为社会治理立法指明了政治方向。十八届三中全会提出：“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”十八届三中全会首次将“社会管理体制机制”上升到“社会治理体制机制”的高度，并明确提出了“推进社会领域制度创新”的目标和任务，为社会治理立法工作改革创新指明了道路。十八届四中全会进一步从促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，将社会治理法治化纳入了中国特色社会主义法治体系的宏大范畴，对社会治理体制创新法律制度建设提出了新的更高的要求。

近年来，宁波在国内率先出台的社会治理先行性法规，如学校安全条例、精神卫生条例、征收集体所有土地房屋拆迁条例、再生资源回收利用管理条例、慈善事业促进条例、医疗纠纷预防与处置条例等，充分体现了宁波作为沿海先进开放城市在经济社会改革发展中的领先优势，是宁波发展成就的体现，也是宁波重视改革创新与法治建设同步推进的体现，在国内产生了良好的示范效应。推进社会治理创新，实现社会治理法治化，将是今后地方立法改革的重要路径。社会建设的顶层政策设计和社会治理创新的实践探索，为地方立法推进社会治理法治化提供了政策指导和广阔空间。为了适应社会转型变迁形势下开拓新领域、培育新观念、创造新方法的客观需要，地方立法应当充分发挥“先行先试”的特色和优势，更加注重从制度上进行顶层设计，发挥地方立法在地方社会事业促进和社会治理体制机制改革中的引领和推动作用。今后，应当进一步发挥地方立法“先行先试”的特有功能，针对社会治理创新实践中创造的许多卓有成效的经验，主动加强立法调研，尽快出台一批先行性法规，再创地方立法事业的新业绩。

（二）推进社会治理地方立法需要围绕社会治理工作的整体规划，确定社会治理领域的重点立法项目

社会治理是一个宏大的系统工程，很难想象一个地方通过几个简单的地方立法，就能大大促进地方社会治理的能力和水平。地方立法必须根据社会治理工作的整体规划，合理编制立法规划，分清轻重缓急，有计划、有目的、有重点的加快社会治理立法的步伐。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，并确定了社会领域法律制度建设的重点，即“依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法。”

目前，就宁波的实际情况来讲，应当着重加强以下几方面的社会治理立法：

1．加强和完善社会组织培育与管理的地方立法，促进社会组织和社会公众积极参与社会治理。社会治理创新离不开社会组织的有效参与和健康发展。地方立法机关应当积极履行立法职责，着力引导、规范、促进各类社会组织尤其是非营利性、公益性社会组织，行业协会，基层群众性、服务性、自治性组织的建立和发展，为社会组织的培育和发展提供持续有力的法制保障。地方立法要合理界定和转变政府职能，积极探索将一部分政府职能让渡或委托社会组织承担，从而为社会组织的生存和发展预留足够的制度空间。社会治理是社会多元主体合作共治，在社会治理主体的创设上，地方立法既要确立和保障非政府组织在社会管理和服务中的法律主体地位，充分发挥基层社区群众性组织在社会管理和服务中的自治作用和企事业单位、社会团体在社会管理和服务中的自律作用，促进社会管理和服务中各类社会组织的协同，也要通过聘请（邀请）市民群众担任社会治理监督员、承担社会治理志愿服务工作等途径，保证人民群众在社会治理中的参与权和主体地位，实现社会治理主体的多元化。

2．加强和完善社会保障地方立法，促进公共服务的全覆盖和均等化。民生问题是当前我国社会面临的突出和关键问题。一系列民生问题的解决，不仅关系到全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会等战略目标的实现，而且直接影响和决定实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的历史进程。习近平总书记曾经指出，实现“中国梦”就是要给予人民更好的生活，让人民群众都能够住上更好的房子，受到更好的教育，享受更好的就业、医疗、养老等社会服务。从宁波当前地方立法情况来看，虽然自市十一届人大以来，公共服务和民生保障类立法项目有所增加，如志愿服务、慈善事业促进、民办教育促进、学前教育促进、精神卫生等地方性法规，但与我市近年来经济社会快速发展和公共事业、社会保障领域实践探索中取得的较为显著的经验成绩相比，社会保险、社会救助、社会福利等方面地方立法的步伐明显滞后，已经不能适应全面推进依法治国新形势下充分发挥地方立法在地方经济社会全面深化改革事业中的引领、推动和保障作用的实际需要。以改善和保障民生为重点，加快社会保障事业地方立法进程，以法治的思维和方式解决公共服务不到位、不全面、不均衡等问题，促进基本公共服务的全覆盖和均等化，应当成为今后我市地方立法的重点。

3．加强和完善流动人口和特殊群体管理服务的地方立法，提升流动人口和特殊群体管理服务的法治化水平。宁波作为沿海开放城市，外来流动人口占有较大比例。大量的外来人口来到宁波，在给宁波经济社会发展带来巨大活力的同时，也给宁波社会治理工作提出了新的挑战。同时，流动人口管理和服务还涉及新型城镇化、城乡一体化建设事业的顺利推进，十八届三中全会提出要“创新人口管理，加快户籍制度改革”、“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”等目标和任务，对新型城镇化形势下地方深入推进人口管理尤其是流动人口社会治理工作改革探索指明了方向和道路。鉴于城乡二元社会传统结构下针对流动人口在城镇居住生活工作方面的权利和义务一直以来缺乏立法的权威界定，因此，在各地改革创新过程中，通过地方立法，合理界定和保障流动人口在就业、计生服务、子女教育、住房医疗等方面的具体权益，既是引领和保障新型城镇化、城乡一体化改革发展事业的现实需要，也是推进城乡人口管理服务法治化的迫切要求。2011年发布的《中共宁波市委关于进一步加强和创新社会管理的决定》提出，要“改进特殊人群的服务管理，加强对刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员的帮教管理，建立健全对具有肇事肇祸倾向的精神病人、艾滋病病人等的社会关怀帮扶制度”。党的十八届四中全会明确将完善“妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面法律法规”、“制定社区矫正法”纳入重点领域立法范畴。今后，宁波地方立法要密切关注国家立法进程，根据本地改革发展的实际需要，加大特殊群体权益保护立法的力度。

4．加强和完善公共安全领域地方立法，增强应对突发事件和自然灾害的能力，确保社会公共安全和稳定。公共安全事件和自然灾害多发是当前我国社会治理面临的突出问题，也是宁波需要极力解决的重要问题。宁波市人大立法一直比较重视公共安全事件、自然灾害防御和应对，早在1992年，市九届人大就制定了《宁波市人民代表大会常务委员会关于在本市海曙区试行巡警综合执法的决定》（2001年废止），此后，又陆续制定了受理民间纠纷投诉分工暂行条例（2007年废止）、禁止销售燃放烟花爆竹规定（2006年被《宁波市经营燃放烟花爆竹安全管理规定》取代）、劳动争议处理办法、学校安全条例、城市房屋使用安全管理条例、气象灾害防御条例、医疗纠纷预防与处置条例等地方性法规。但是，与经济社会转型和改革深化时期社会矛盾多元化、复杂化以及自然灾害多发易发的形势对社会治理工作提出的更高要求相比，不仅还存在许多立法空白，如食品药品安全社会监管体系的构建、重大环境污染事件处置、高温干旱等极端天气灾害应对和救济、公共交通安全管理及事故处理、大型公共社会活动安全管理等方面尚缺乏精细化的地方立法，同时，一些现行法规的规定已经不能适应客观环境的发展变化，需要及时修改完善。公共安全事件和自然灾害预防、处置的法治化是衡量一个国家、地区治理能力现代化水平的重大标准，地方立法应当加强公共安全领域的法治保障力度，确保食品、药品、交通、公共场所活动等公共领域安全，提高突发事件和灾害的应急反应能力，完善社会公共安全防范体系，尤其是在社会治安综合治理领域，面对当前暴恐事件多发的严峻形势，地方立法要探索建立重点监控、高效化解、防治结合的社会治安综合治理机制，有效应对各种社会矛盾和突发事件，维护社会公共安全和稳定。

（三）推进社会治理地方立法需要依据立法法赋予设区的市的立法权限范围，界定社会治理地方立法事项

需要注意的是，2015年3月15日全国人大对立法法作了修改，在赋予所有设区的市地方立法权的同时，将设区的市制定地方性法规的事项范围限定于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。根据全国人大法律委员会《关于立法法修正案（草案）审议结果的报告》，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，“范围是比较宽的”，比如，从城乡建设与管理看，就“包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等”，“从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖”。全国人大迄今为止尚未对设区的市立法事项范围作出进一步明确的具体解释，比如“市政管理”是否包含城市公共服务管理、城市社会管理等事项？从上述审议结果的报告来看，既然可以“基本上涵盖”较大的市已制定的地方性法规，而在已制定的地方性法规中，如前所述，有不少法规属于社会治理领域立法事项范畴，因此，应当可以理解为设区的市人大及其常委会享有大多数社会治理事项的立法权限。

但是，设区的市人大及其常委会享有的社会治理立法事项的范围，仍然需要通过全国人大常委会及其相关工作机构对立法法有关条款具体运用的解释或者正式答复等途径来明确界定。今后，设区的市在开展社会治理地方立法工作时，应当对此密切关注，并适时、主动向全国人大常委会请示，与全国人大常委会有关规定和文件精神保持一致。

（四）推进社会治理地方立法需要完善地方立法工作机制，扩大社会公众参与

社会治理立法相较于其他领域立法，与广大人民群众利益关系更加密切，也更受社会各界关注，因此，推进社会治理立法，应当更加注重发动和吸收广大人民群众参与到立法工作的各个环节中来。“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”，也是十八届四中全会提出的深入推进科学立法、民主立法的要求。地方立法要围绕加大立法信息的社会公开力度和提高立法工作的公众参与效果，着重从以下几方面机制建设入手，强化社会治理立法的民意基础：

1.扩大立法信息公开的范围。对每一个立法项目，从立项、起草、审议、修改直至最终通过，有关立法工作资料均应及时公开，不仅公布草案，也要公布草案说明、审议意见、审议报告、立法依据、修改情况等，使公众对法规草案乃至整个立法过程有一个整体认识和把握。

2.拓宽立法信息公开的途径。综合运用报纸、网站、电视、广播等公共新闻媒体，广场、公园、车站、码头等社会公共场所，基层社区（村）、图书馆、大中学校等社会公共机构宣传和传播公共信息的优势，发挥人大代表联系所在地群众的作用，将征求对立法规划（计划）、法规草案的意见和建议的通告，以及立项调研、起草、审议、公布、立法后评估等各类立法工作信息，及时传递到广大人民群众中。

3.建立动态化社会调研机制。除了发布通告向社会公众公开征求意见和建议外，还要通过座谈会、听证会、新闻发布会、调查问卷、实地考察、特定对象走访、接待群众来访、委托无利害关系的社会中介机构开展专题调研等形式，征求和听取各方利益关系人的意见和建议，实现社会调研的常态化、长效化。

4.建立社会化互动交流机制。立法调研过程中，立法机关要以普通、中立、平等的身份听取意见，积极引导、鼓励利益关系人和社会公众表达真实的利益主张和愿望。利益关系人和社会公众对法规草案内容和立法工作提出的意见和建议，要在汇总后及时向社会公布，并根据需要对意见的吸纳情况以及不吸纳的理由等进行说明，通过沟通、交流，促进社会认同，达成社会共识。