完善法规配套建设 促进法规有效施行

2014年10月，全国人大常委会张德江委员长在《人民日报》发表署名文章《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系》中强调，我们必须以更高的标准加强和改进立法工作，及时进行法律的立改废释，加强法律、法规以及规范性文件的衔接和配套，发挥法律体系整体功效，推动法律体系完善发展。完善地方性法规配套文件制定工作，对于促进法规有效实施，意义重大。

一、法规配套文件制定的必要性

地方性法规需要配套制定规范性文件（以下简称文件），有其客观原因：一是法规因体例、结构、内容所限以及受条件、时机、立法技术水平等客观因素的制约，难以作出系统、完备、详尽的规定，不可避免会出现授权性规定或原则性规定，需由政府或其有关部门作出配套文件加以完善。二是由法规的性质决定。地方性法规的稳定性与经济社会快速发展的变动性本身存在一定的矛盾。一方面立法要及时总结成熟经验，另一方面要为以后的调整补充留下空间。因此，对法规辅以配套文件，能更好地处理法规稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。

二、法规配套文件的种类

从广义上来说，基本上每个地方性法规都可以出台相应的配套文件。以我市地方性法规为例，根据法规配套文件的权限来源，可以将法规配套文件制定分成几类：

（一）根据法规的授权，必须开展的法规配套文件制定

一旦法规授权，即表明被授权主体享有制定配套文件的主体资格，同时必须履行制定配套文件的义务。法规授权政府或相关部门进行配套文件的情况比较普遍，根据情形不同又可细分为：

1．鉴于需规范的事项内容较为丰富、可独立成体系，须另行制定文件。如《南宁市公益林条例》第25条第四款规定“对各级公益林林权权利人经济补偿的具体办法由市人民政府制定”、《南宁市城市绿化条例》第43条规定“市人民政府依照本条例制定古树名木损毁评估办法” ,以及《南宁市献血条例》第16条第三款规定，临床用血费用报销办法由市人民政府另行制定。

2．需规范的事项主要属于政府及其部门的具体职责，或该事项需要根据实际情况及时作出调整，不宜由法规作出规定，而应由政府或者部门作出具体规定。如《南宁市清真食品管理条例》第7条规定 “……扶持办法由市民族事务行政主管部门会同市财政、工商……实际情况制定”。

3．属于技术类标准、规范的，由政府或有关部门制定更为适当。如《南宁市户外广告设置管理条例》第8条第一款规定“户外广告设置相关技术规范由市城市管理行政主管部门制定……”；《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》第13条规定，本市城乡容貌和环境卫生标准由市城管部门制定，报市人民政府批准后公布实施。

4．由于适用地域的不同以及适用标准和条件的不同，需授权不同主体作出细化规定。如《南宁市出租汽车客运管理条例》第50条规定，市辖县出租汽车客运经营条件、经营权投放问题由各县人民政府规定，报市人民政府批准。

（二）法规未明确授权，但是根据法规条款或内容应当开展的配套文件制定

对此类配套文件，虽然法规未明确授权制定配套文件，但如果不制定相应的配套文件，法规的核心制度或重要制度都难以实现。基于法规有效和顺利实施的目的，出台相应的配套文件是必须的。但此类配套文件的出台更多依赖于法规实施主体的主动作为，法规实施主体是否作为直接决定了配套文件是否及时制定出台。按照配套文件对法规实施的影响，又可以具体分为：

1．法规作了原则性规定，需相应配套文件才能实现法规的主体制度。如《南宁高新技术产业开发区管理规定》第8条、第10条是优惠政策，第14条至第20条为鼓励政策、第21条是奖励政策，这些原则性规定构成了开发区主体制度，但都需要市人民政府或开发区管委会进一步作出细化和明确才具有操作性。如没有配套文件，鼓励政策难以落到实处。《南宁市奖励和保护见义勇为人员条例》也存在同样情况。

2．法规规定了某一制度，这一制度虽不是法规的主体制度或者核心制度，但亦靠配套文件才得以落实。这些原则的制度或者规定本身就包含了实施机关应当通过配套文件予以落实的要求。如《南宁市河道与堤防建设管理条例》第13条作了“河道采砂依法实行统一规划制度与采砂许可制度”的原则性规定。统一规划制度和许可制度的具体内容，有赖于配套文件才能实施。借助于政府规章《南宁市河道采砂管理办法》，使得采砂许可的条件、期限等内容得以明确，采砂许可制度方得以有效实施。

三、我市地方性法规配套文件监督检查情况

2013年，市人大常委会以法规明确授权制定规范性文件为标准，开展了对现行有效的37件地方性法规配套文件制定情况的专项检查工作。经梳理，确定了24件法规的48个条款配套文件制定情况列为专项检查内容，涉及到市、县（区）、乡镇人民政府及16个政府部门。

（一）法规配套文件制定基本情况

从法规授权制定条款来看，配套文件制定的责任主体主要有三类：一是市人民政府；二是市人民政府有关部门；三是县（区）人民政府。此外，个别法规规定了县区人民政府有关部门和乡镇人民政府、街道办事处配套文件的职责。从检查情况看，各类责任主体的工作完成情况如下（均为2013年检查数据）：

1．市人民政府制定配套文件情况

涉及市人民政府制定配套文件的有14件法规21个条款：其中有19个条款规定市人民政府“应当”制定，已制定出台9件，4件正在制定修改过程中，6件未制定出台；另外，2件法规的2个条款是规定市政府“可以”制定的，根据我市的实际情况和相关法规的执行情况，市政府未制定相关配套文件。

2．市人民政府有关部门制定配套文件情况

涉及市人民政府有关部门制定配套文件的有17件法规23个条款，需制定配套文件23件。现已制定14件，正在制定7件，未制定2件。

3．县人民政府及其有关部门制定配套规范性文件情况

涉及县人民政府及其有关部门制定配套文件的有13件法规21个条款，需制定配套文件21件。武鸣县制定6件，未制定15件；横县已制定8件，未制定13件；宾阳县制定10件，正在制定3件，未制定8件；上林县制定10件，未制定11件；马山县制定6件，正在制定2件，未制定13件；隆安县制定11件，未制定10件。

4．城区人民政府及其有关部门制定配套文件情况

涉及城区人民政府及其有关部门制定配套文件的有8件法规13个条款，需制定规范性文件13件。兴宁区制定7件，正在制定1件，未制定5件；江南区制定4件，未制定9件；青秀区制定4件，正在制定9件；西乡塘区制定1件，未制定12件，邕宁区制定2件，未制定11件；良庆区制定7件，未制定5件。

5．乡镇人民政府或者街道办等基层单位制定配套文件情况

涉及乡镇人民政府制定规范性文件的有1件法规3个条款，涉及街道办事处制定的规范性文件的有1件法规1个条款，配套文件制定工作开展情况不理想。

（二）法规配套文件制定存在的问题

从2013年法规配套文件制定专项监督检查工作的情况分析，法规配套规范性文件制定工作存在以下几个问题：

一是完成率总体上不高。市政府完成率43%；市政府有关部门完成率61%；三个县（区）完成率超过50%，五个县区完成率不足30%。基层单位如街道办、乡镇人民政府配套文件制定率更低。

二是部分文件的制定时间过长。从已经制定的配套文件情况看，配套文件制定最快需要1年左右，大部分在1年至3年不等，有的超过3年。考虑到目前地方立法的“生命周期”都不算长，如果配套文件出台拖的时间过长，法规的实施效果大打折扣。

三是个别配套文件与法规原则或者精神不一致。在本次专项检查和日常的规范性文件备案审查中发现，个别法规配套文件与法规原则精神不尽一致，甚至个别文件在行政处罚的行为、种类和幅度规定方面存在与法规规定不一致的问题。

四、法规配套文件制定工作不能顺利开展的原因

（一）认识不够、重视不足

当前，重立法、轻配套的情况还比较突出，对配套文件制定的重要性认识不够、重视不足。一些法规部门间的权力重新进行了配置，增加了相关责任和义务，相关部门出台配套文件不积极不主动；有的存在“等、靠”思想，希望待等待上级相关文件出台后“照葫芦画瓢”；对需要协调多个部门共同完成的，牵头部门存在畏难情绪。如《南宁市公益林条例》规定要求配套制定的公益林林经济补偿办法，部门以没有经验、等待国家、自治区标准出台后再出台我市标准为由，迟迟没有出台配套文件。又如《南宁市清真食品管理条例》第七条规定要求市人民政府有关部门制定扶持清真食品行业发展的有关政策，但有关部门以清真食品生产经营规模小、制定涉及面广需要多部门研究等，一拖再拖。

（二）客观条件不具备或者不成熟

需出台配套文件的有些问题，是立法过程中遗留下来的难题，在制定配套规定时再一次显现出来。部分由于客观条件不具备或者不成熟，难以相应开展配套文件制定工作。如横县、马山县等县因出租汽车客运经营条件不成熟而未制定《南宁市出租汽车客运管理条例》关于市辖县出租汽车客运经营的条件、经营权投放总量的配套规范性文件。

（三）法规规定时限不明确

理论上，绝大部分配套文件应当与地方性法规同步施行，才能保证法规得到及时、全面地贯彻实施。但是，此前对法规配套文件的制定的完成时间没有规定，客观上成为一些责任主体不及时制定配套文件的理由。

（四）缺乏有效的督促与协调机制

市人大及其常委会作为法规制定机关，尚未建立法规配套文件制定的监督检查机制，也没有明确此项工作的责任部门（机构），对法规配套文件制定的监督不力。另一方面，从责任主体内部监督机制看，各级政府和部门内部也没有明确制定主体和监督检查主体，法制机构主动检查落实情况和协调作用发挥不足。此外，由于部分配套文件的制定涉及多个部门，由于缺乏有效的协调，常因有关部门意见相左而被延缓，以至于出现“无人牵头、无人启动”的现象，一些配套文件的起草工作启动不够及时。

（五）法规普及不够广泛深入

在检查中，一些县（区）反映，对我市制定了哪些地方性法规，哪些地方性法规需要县（区）、乡镇组织实施或者制定配套文件不了解，直接导致了县（区）、乡镇配套规范性文件的制定工作普遍不佳。

五、完善法规配套建设的意见和建议

法规配套建设是地方立法的延伸。法规配套文件出台与否，配套文件制定的科学性直接影响法规的有效实施。建议从以下几个方面着手，进一步加强和完善法规配套建设：

　 第一，规范授权立法。做好配套文件制定，授权规范是源头。地方性法规应当根据实际情况，在作出授权制定规定前应当对授权的必要性、可行性进行充分论证；对制定的期限、文种、层级尽量具体明确。做到谨慎授权、合理授权、规范授权，增强法规授权立法配套的科学性和规范性。

第二，注重规划安排。在法规草案起草时对拟确立的重要制度、原则和措施的实施办法、配套规定作出设计安排。在法规提请审议时进行专项说明。原则上，法规配套文件要求与法规同步实施。对涉及面广、情况复杂、需要在实践中积累经验的配套规定，可以在法规实施后一段时间推出，但不能滞后太多。在规范性文件制定工作的部署安排上，凡是与法规配套实施的规定，应当优先立项，优先起草，优先审批，确保与法规实施同步出台。

第三，明确责任分工。法规配套文件制定应当主体明确、责任落实。除了明确制定主体（涉及多个部门的，应当明确牵头部门，必要时候可以要求政府法制部门牵头制定）外，还要注重发挥政府法制机构在配套文件制定中的协调和督查作用。

第四，加强协调落实。应当积极利用法规在市人大常委会通过后报请自治区人大常委会审批的时间，督促实施主管部门积极研究，并要求其及时向常委会立法机构报告配套规定制定情况。今年修订的《南宁市养犬管理条例》在这方面做得比较好，法规的颁布和实施相隔3个多月的时间，为部门制定配套文件预留了时间，实施部门也在抓紧制定，基本可以与法规实施同步。

第五，建立督查机制。在法规配套建设中，立法机关要发挥监督推动作用。常委会立法工作机构要将法规配套文件制定工作作为立法协调的重要内容，完善工作机制，加强与政府法制机构、法规实施部门的沟通，督促其及时出台相应的配套措施。对不能如期完成制定任务的，要责成有关部门限期完成。如果客观情况变化使制定配套规定已失去必要性，应当及时建议修改有关的法规。此外，还可以将法规配套建设情况作为地方性法规执法检查和立法后评估的重要内容，督促有关部门尽快完善配套建设，进一步提升法规的执行力。