强化法规监督 确保法规实施

加强法律法规实施情况监督，保障法律法规在本行政区域内的实施，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职责。随着中国特色社会主义法律体系如期形成，立法工作的重心将从制定新法为主，转向立法与保障法规执行并重。长期以来，我市人大常委会通过执法检查、立法后评估等手段，监督法规的实施，尽管推动了政府依法行政，但相对全市所有现行地方性法规，监督的数量偏少，常委会对多数地方性法规的实施情况并不掌握，这与常委会的职责是不相适应的。为及时了解和掌握我市现有地方性法规实施情况，有针对性地开展监督工作，我市人大常委会制定了《南京市地方性法规实施情况报告规定》，明确从2014年开始，我市地方性法规实施主体，每年向市人大常委会报告法规的实施情况。旨在通过加强法规实施情况监督，及时发现和纠正法规实施中存在的问题，确保法规全面贯彻实施。

一、 开展法规实施情况报告工作的实践

南京市自1986年取得立法权以来，先后制定115件地方性法规，废止31件，现行有效的法规84件。然而不可否认的是，长期以来地方立法模式主要是由政府部门起草，部门利益倾向较为明显。在常委会审议修改法规草案过程中，为了克服部门利益倾向，删除了许多强化部门利益的条款，增设了一些部门的责任和义务。法规颁布实施后，部门是否按照法规要求履行职责，有无选择性执法等，市人大掌握的情况极其有限。为了全面掌握地方性法规实施情况，充分了解法规实施中存在的问题和矛盾，我们开始尝试地方性法规实施情况报告制度。

（一） 法规实施情况报告的范围与分类

2014年是我市执行法规实施情况报告制度的第一年，截至当年9月30日止，我们将全市所有现行有效的84件地方性法规，全部列入法规实施情况报告范围。同时，为了确保监督实效，在全覆盖的基础上，我们又实行分类报告、突出重点，按照规定的要求，并经市人大法制（工）委与有关委员会共同研究，将84件法规细分为应当详细报告（A）、可简易报告（B）、不需要报告（C）三类。其中，A类法规20件，主要为：实施一年以上未满二年、上位法或者实施形势发生重大变化，以及有关委员会认为需要详细了解情况的法规。我们认为这部分法规需要重点监督，因此报送及审查要求最为严格，采用提交详细报告的方式进行，报送内容为：法规宣传贯彻情况、主要制度实施情况、法规配套规定制定及实施情况、上位法对法规实施产生的影响、法规实施中存在的主要问题及其原因分析、完善法规的意见和建议等；B类法规48件，主要因为法规实施外部环境相对稳定，我们简化了报告要求，可以表格形式提交简易报告，报送法规的实施效果、实施中存在的主要问题等方面的情况。C类法规16件，因报告年度存在“市人大常委会开展过执法检查、立法后评估、听取和审议有关法规实施的专项工作报告，以及列入下一年度立法计划即将修订，实施未满一年”等情形，我们将其确定为当年不需要报告。

（二） 法规年度实施情况报告工作程序

法规实施情况报告工作采用法规实施单位自查，市人大及其常委会对口委员会初审后向主任会议报告，法制（工）委综合审查后向常委会报告的方式进行。全部工作分为三个阶段：一是报告工作准备与法规实施单位报送阶段。2014年9月底之前，市人大按照规定的相关要求，确定了分类报告的法规目录，并由常委会办公厅发文向全市各法规实施单位布置了该项工作。11月底，各法规实施单位在对本单位法规实施情况进行自查后，将自查报告分别报送至市人大及其常委会对口委员会和法制（工）委。二是对口委员会审查阶段。在收到法规实施单位自查报告后，对口委员会对相关报告进行审查，并结合审议专项工作报告、专题视察、召开座谈会等工作，对法规实施情况开展分析调查，形成初审报告。初审报告经今年2月召开的主任会议讨论，于当月下旬移交法制（工）委。三是法制（工）委审查阶段。法制（工）委在各法规实施单位的自查报告、对口委员会初审报告的基础上，并综合主任会议意见，进行全面审查，同时结合对一些重点单位的调研、走访情况，形成了提交常委会会议审议的法规实施情况综合报告。

（三）审查结果的处理和应用

实行法规实施情况报告制度的一个重要目的，是推动各法规实施单位，履行法规所确定的各自职责，严格执行法规，维护法规严肃性和权威性。只有抓住审查过程中发现的具体的、实质性的问题，通过对这些问题剖析研究，才能让法规实施单位有所触动，使法规实施情况报告工作取得预期效果。通过这次法规实施情况报告，我们查找出法规实施过程中存在的一些问题。综合起来看，在执法方面，存在部分法规实施主体履职不到位；部分法规执法机制还未理顺；部分法规执法能力不足；部分法规具体配套办法缺失，法规执行效果打折等问题。在立法方面，我们发现有部分法规条文过于原则，操作性不强；部分法规条文内容滞后，亟需修改或者废止等问题。这些问题，我们也通过一定的形式，及时向相关单位进行了反馈。如在这次法规实施情况报告综合审查中，我们发现有一些法规授权制定的配套性文件迟迟没有出台。针对这一情况，我们专门对各单位是否制定配套性文件的情况进行了统计，并通过直观的表格形式，印发常委会会议，以此对法规实施单位进行通报，引起了法规实施单位的高度重视，加快了一些配套性文件的制定出台。

此外，为了增强法规实施情况报告工作的督促检查效果，在常委会对法规实施情况报告进行审议后，通过常委会办公厅发文，将常委会审议意见向市人民政府进行了通报。

二、 开展法规实施情况报告工作的成效

我市人大常委会通过开展法规实施情况报告工作，使法规走出“纸面”，落到实处。同时，通过法规实施情况监督，反过来检视立法得失，有利于提高我市立法水平。总体来看，开展法规实施情况报告工作主要有四点收获：

一是有利于全面掌握法规实施情况。通过法规实施情况报告工作，我们对法规实施情况有相对全面、系统的了解。大部分法规自实施以来都取得了较好的实施效果，一是围绕民生领域、重点领域发挥积极作用，推动了社会和谐稳定发展；二是围绕严格执法、规范执法发挥积极作用，对违法行为进行了严厉查处；三是围绕法规普法宣传，带动了市民学法守法。同时，由于我们要求不论详报类法规，还是简报类法规，都必须对实施中存在的问题及原因分析进行报告。在各单位自查报告的基础上，我们又对每部法规逐一梳理，对法规实施中存在的问题进行归纳分析，并发现典型问题。比如南京市水环境保护条例，在立法之初曾以“最严格的环境保护制度、最先进的环境准入标准、最严厉的环境执法措施”的“三严”标准被业内广泛关注；条例设定的“共益诉讼制度”的前瞻性，为后面国家出台的相关制度所证实。但是，因执法机制并没有按照法规设想的那样畅顺，在执法中各部门“九龙治水”现象还是存在，使得水环境综合整治工作难以有效开展、执法效果被打了一定折扣。

二是有利于深入总结立法经验，提高立法质量。立法效果必须不断检查，立法工作的成效得失必须及时进行总结才能提高。我们认为，法规实施情况报告制度，便是对立法工作进行总结和回头看的极好形式。通过这次工作，我们发现有些法规，配套性文件要么没有制定，要么制定不及时，或者文件内容与法规要求不尽一致，影响法规的全面有效实施。如有的法规规定了授权制定景区总体规划的条款，但法规施行已逾五年，景区总体规划却仍未出台，相应的景区执法范围等景区管理基本事项也难以确定，给景区执法带来很大障碍。发现这一问题后，我们对授权条款实施不力的原因进行了深入的总结和反思，认为要想防止法规实施部门无限制拖延，必须对条款的出台时间予以明确规定。在对前期配套性条款的制定情况进行梳理、总结后，我们在法规实施情况综合报告中对今后制定配套性办法的条件、时限等问题一一进行了明确，确保今后制定的授权条款能够落实到位。还有诸如法规条文过于原则，可操作性不强；有的条文由于是折中的产物，尽管回避了矛盾，但却解决不了问题；有的法规应时、应景色彩过浓，作用缺乏持续性等等，这些都需要我们在今后的立法工作中认真吸取。

三是有利于及时修订完善现有法规。我市自1986年开始拥有立法权，时间跨度很大。正因如此，由于年代较早，有的法规尽管在颁布实施早期发挥了较好的作用，但随着经济社会的快速发展，形势不断变化，法规或者法规的主要制度已不能适应当前发展需求；还有部分法规，随着上位法和相关法规的制定、修改，以及管理体制的调整，已不再适合作为执法依据，并且导致部分条款与上位法相抵触；另外有些法规出台时，相关制度设计超前，但对实际情况考虑不够，在实施过程中无法落地等，需要修改或者废止。在本次法规实施情况报告中，法规实施单位提出修改、废止的法规共计29件。对这29件法规，我们将重点研究，今后编制立法计划、规划和更新项目库时统筹考虑。

四是有利于增强法规监督实效。通过每年开展法规实施情况报告工作，从原先的选择性、间隔性监督法规实施，走向了全面、连续、常态化的监督，增强了监督刚性和实效。详报类法规在报告主要制度实施情况的同时，还特意要求对行政许可、行政强制、行政处罚等制度执行情况重点报告，形成了人大不仅全面监督法规实施的综合情况，又对极易发生权力寻租的领域进行重点监督的监督模式，在一定程度上对行政权力进行了限制，对法规实施部门形成了有效监督和约束。另外，在开展报告工作过程中，随着这项工作的推进，相关单位对法规实施实现了较大的转变。比如，在向相关单位通报了配套性文件制定情况后，这些单位在最短的时间内研究了配套性办法的制定，对能立即出台的，当即出台；未能立即出台的，将制定进度阶段性地向我们进行了汇报。有些已制定相关配套性文件，但没有通过规定方式报送备案、公告的单位，如负责实施《南京市城市绿化条例》的园林局，对绿线、绿地、绿色廊道已按照条例划定，但没有履行条例中规定的公示、报批程序，也属于法规实施不到位。在我们通报相关情况后，第一时间将配套性文件向有关部门进行了备案，并在相关报纸、网站等媒体同步公告，这些转变有效推动了法规实施。

三、 开展法规实施情况报告工作的几点体会

做好监督工作，是人大常委会的一项重要职责。我们通过法规实施情况报告的形式对法规实施情况进行监督，不是单纯为了监督而监督，更是通过监督发现影响法规实施的问题和原因，进而加以解决，不断提高立法质量和法规实施效果。开展这项工作，我们主要有四点体会：

（一）法规实施情况报告必须坚持制度规范，强化刚性约束。宪法和法律赋予人大的监督形式有多种，实践中采用的监督形式主要还是听取工作报告、组织人大代表视察、执法检查、立法后评估等。这些监督形式力度较大，效果也较好，但受客观条件所限，在实际工作中，开展的次数有限，全面的监督情况难以掌握。法规实施情况报告制度作为人大监督的一种新形式，以明确的主体要求、严谨的制度设计、严格的程序控制，以及具体的时间节点限制为保障，最终形成的法规实施情况报告，经人大常委会审议通过，是人民当家作主权利的彰显，充分体现了严肃性、科学性和权威性，对外具有刚性约束力，法规实施单位必须予以充分的尊重和执行，这不仅是评价人大常委会监督效果好不好，也是评判法规实施单位接受监督的自觉程度高不高的重要依据。

（二）法规实施情况报告必须坚持突出重点，强化分类指导。随着依法治国的推进，各部门依法行政的意识越来越强，一些承担较多行政执法职能的部门，立法需求较大，相应的立法数量也相对较多，如市住建委，现行有效地方性法规就达9件。如果对这些法规的实施情况每年度进行详细报告，不仅消减了人大常委会的监督重点，也给部门造成了沉重的负担，反而起不到良好的监督效果。出于以上考虑，虽然我们采取全覆盖的方式将全市现行有效法规全部纳入法规实施情况报告范围，但在具体工作层面又采用突出重点、分类报告的方式，将现行有效法规分为应当详细报告、可简易报告、不需要报告的三类法规，对重要法规进行重点监督。另外，我们将每年详报类的法规总量控制在20件左右，每家单位详报类法规数量设定为原则上每年不超过2件，以保证各家单位都有充分的精力开展报告工作，在本届常委会任期内，全市现行有效的80余件法规的实施情况都能掌握。

（三）法规实施情况报告必须坚持问题导向，强化监督实效。在开展法规实施情况报告工作中，我市人大着眼于增强监督针对性和实效性，坚持“问题导向”开展监督。详报类法规是每年法规实施情况报告工作的重点，在最先确定详报类法规范围时，我们划定了三个标准。其中，新法、上位法或者实施形势发生重大变化，是客观标准，这两类法规因为易于发现问题或者已经出现一定的问题，而必须纳入详细报告范围，进行重点监督；而委员会认为需要详报的情形，是一项主观标准，按照监督法第九条所列途径自主确定，包括在执法检查中发现的突出问题，本级人民代表大会代表对人民政府工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，人民来信来访集中反映的问题，社会普遍关注的问题等共计六大类问题，基本涵盖了所有问题的来源。围绕着这些问题，我们对法规实施情况进行了有针对性的监督，找出、找准了一些法规实施中存在的原因，我们的监督工作更有底气，更理直气壮。

（四）法规实施情况报告必须注重工作衔接，强化成果运用。四中全会提出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。立法工作与监督工作作为人大的中心工作，是相辅相成的。法规实施情况报告，是人大监督工作成果的集中体现，是现行有效法规的执行情况和执行效果全面、客观、动态的呈现，通过与立法工作有效衔接，注重立改废释并举，共同服务于改革发展工作。对于法规实施中发现存在监管空白，有迫切立法需求的领域，我们通过及时加快立法步伐，为改革发展提供法律依据；对法规实施中发现与上位法相冲突、与社会客观形势不相符合的，我们通过及时启动修改、废止程序，切实维护法制统一，顺应社会需求；对法规实施中发现条例规定不够明确，或者法规制定后出现新的情况、适用法规过程中对某些条款理解产生较大分歧的，我们通过人大常委会决定或者其他法定形式作出解释，回应社会关切。在起草法规实施情况报告制度时，我们对法规实施情况报告审查工作成果的运用，进行了充分的考虑，将法规实施情况报告相关审查建议和有关意见，作为法规制定、修改、废止列入立法计划或者立法项目库的依据之一。

经过一年的实践，我们的法规实施情况报告工作取得了一定的成效。在本次开展法规实施情况报告工作的基础上，我们还将对这项制度进行更深入的研究和细化，在不断健全完善法规监督工作机制上下功夫，深入推进法规实施情况报告工作，确保我市地方性法规得到有效实施。