发挥人大立法主导作用的实践与探索

党的十八届四中全会提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。发挥人大立法主导作用是新时期加强人大立法工作的必然选择，也是立法工作不断创新发展的前进方向。充分认识发挥人大立法主导作用的重要性，总结以往人大发挥立法主导作用的做法，发现现实存在的问题，有助于不断改进工作方式方法，使人大的立法主导作用得到更好地发挥。

一、南昌市发挥人大立法主导作用的实践

南昌市人大及其常委会在立法过程中，勇于探索，开拓创新，不断完善立法体制机制，为中国特色社会主义法律体系的不断完善发挥了应有作用。在多年的立法实践中，市人大及其常委会在发挥人大立法主导作用方面做了一些工作，取得了一定成效。

（一）立法选项方面。从源头上看人大立法主导作用的发挥，在于法规项目的选择。立法选项是立法工作的前提，项目的选择关系到立法的成败。对于法规建议项目的征集，完全由市人大常委会主导，经过多年摸索实践，做到了征集对象广泛、征集途径丰富、收集方式多样。征集法规建议项目对象包括市直部门、法检两院、人民团体、群众团体，各县（区）人大常委会、政府以及全体市人大代表。通过报纸、电视台、网络、短信、微博等多种途径面向社会公众发布征集法规建议项目的公告。在法规建议项目的收集上，使用信函、电话、传真、电子邮件、网站留言等多种方式。征集方式的创新，提高了与群众沟通的效率、扩大了群众的参与面。对于收集的法规建议项目，市人大常委会对立法的必要性和可行性进行充分论证，按照“急需先立、成熟先立、少而精、有特色、可操作”的原则确定法规项目。

（二）提前介入方面。市人大常委会始终坚持提前介入法规起草，全程参与调研、讨论、修改等各个环节的工作。在提前介入过程中，注意把握立法决策主导，注意把握每件法规的框架结构、主要内容、关键条款，与有关部门讨论协商，努力达成共识。对提前介入中发现的问题，及时督促有关部门研究解决，尽量把管理体制不顺、职责不清、部门利益和地方保护倾向等问题解决在起草阶段，以此把握住立法工作的大方向。例如，2012年在制定《南昌城市管理条例》时，市人大专门针对推进我市城市管理精细化、长效化有关工作进行了专题调研，提出了调研报告，并将前期专题调研的成果融入到政府法规起草工作中，在法规的具体条款上，体现管理理念和管理体制机制的改革创新。

（三）协调沟通方面。强化协调沟通是发挥人大立法主导作用的基本路径。2007年市人大常委会为规范制定地方性法规工作中的协调与沟通活动，保证地方立法高效有序进行，制定了《南昌市制定地方性法规协调制度》。该制度确立了分工协调、各负其责的协调原则和联席会议协商解决、主任会议裁决两种争议解决机制。制度的出台保障了我市地方性法规有关重大问题的及时协调解决。例如，2014年在制定《南昌市城市建筑垃圾管理条例》过程中，市人大常委会、市政府分管领导联合主持召开协调会，就法规涉及的行政许可留存、建筑垃圾处置收费、运输企业规模、运输车辆管理和消纳场所设置等重要问题进行了沟通，为后续修改工作指明了方向。

（四）代表参与方面。人大代表参与立法是发挥人大立法主导作用的源泉，人大代表参与立法的程度越深，人大发挥立法主导作用就越大。市人大常委会非常重视发挥人大代表在立法工作中的作用，在立法选项、立法调研和法规审议过程中注重听取人大代表的意见和建议，并通过他们了解群众的意愿。2005年市人大常委会还专门制定了《关于市人大代表参与立法工作的制度》，为我市人大代表参与立法工作提供了依据。除市人大相关专委会委员审议法规案和邀请市人大代表列席常委会会议审议法规案以外，还通过召开座谈会形式邀请来自不同领域和不同行业的人大代表，对法规案提出意见建议。自2014年7月开始，利用短信平台和人大信息网站，向440名市人大代表征求对法规案的意见。这种做法在人大立法工作中尚属首次，虽然对法规案反馈的具体修改意见不多，但是通过这种方法，激发了人大代表参与立法工作的热情，有不少代表明确表示了肯定和支持。

（五）法规审议方面。法规审议是法规制定过程的核心环节，人大发挥主导作用尤为重要。法规审议包括大会审议和常委会审议两类。由于法规案提请大会审议的很少，一般情况下，常态的法规审议是常委会审议。为保障常委会组成人员审议好法规，一审前提供法规解读本给常委会组成人员了解法规的情况。审议时，有关部门和市人大常委会提前介入的同志介绍有关情况或者解释有关问题。有时配合法规的出台，在常委会会议上安排了专题授课，提高常委会组成人员的审议质量。比如，2013年市人大常委会邀请市国家安全局负责同志在常委会会议期间，进行了《国家安全法》授课，为审议《南昌市涉及国家安全事项建设项目管理条例》作准备。

二、人大发挥立法主导作用存在的问题及原因

（一）法规项目绝大多数为部门申报和起草。政府部门申报法规项目一直都是立法项目的主要来源，人大往往只能从政府部门报送的法规建议项目中选取。虽然一直倡导人大自身提项目，但是数量还是少之又少。即使有项目提出来，由于综合性比较强、难度比较大、部门没有积极性等原因，最终很难列入出台项目。此外，尽管有自主起草和委托起草模式，但在安排法规起草时，一直存在“不管如何起草都需要部门参与，不如先由部门起草”的依赖想法。同时，由于人大自身人员力量的不足，使人大也习惯于大部分法规由政府部门起草，而且形成了一种惯例。

（二）在法规政府起草阶段，提前介入比较松散。在法规案提请常委会审议之前，人大法制委、人大常委会法工委、人大有关专委会通过掌握时间进度、重大焦点问题协商探讨、与政府法制办联合召开专家论证会、外出学习考察等方式参与法规起草工作。但这个过程，人大参与总体比较松散，主导作用发挥不够明显，主要是了解掌握情况。人大同志提前介入，同时有一个熟悉情况的过程，对于立法理念和立法方向，参与的同志有时也难以形成统一的认识和一致的意见，导致指导政府起草流于形式。

（三）各立法部门全程参与立法，缺乏有效约束激励机制。人大的同志提前介入法规起草，容易先入为主，为部门观点所左右。有的部门存在依赖心理，认为法规是人大最后兜底的，即使在起草阶段也存在“仅仅参与”的心态，缺乏主人翁意识。在实际工作中，有的部门同志不愿意参加人大阶段工作或者即使参加也不能全身心投入。法规涉及多个部门的，有的部门认为自己不是主管部门，仅仅应付参与一下，有的提出几个建议应对一下，有的“一声不吭”。目前，尚没有一个有效刚性的约束激励机制，能够有效调动各立法参与单位的积极性，集中力量全程参与立法。

（四）存在立法协调不到位、沟通不畅的情况。在地方性法规的立项、起草、调研的过程中，围绕法规案中涉及的主要制度、管理体制、权限分工等有时存在争议协调不到位的情况，影响了人大立法主导作用的发挥。对于有些争议事项，召开相关部门的专题协调会，各家各抒己见，最后有时仍然无法形成一个共识。争议事项的处理久拖不决，或者影响法规的按时出台，或者走一步看一步，立法程序到哪个阶段，法规内容设定就由哪家决定。

（五）审议质量不高，代表作用发挥不够充分。常委会组成人员审议法规，交流互动不足，不同观点交流碰撞不够充分，缺乏激烈的辩论情形。有时审议意见不多，甚至还会冷场；有时尽管审议了很长时间，但实质性意见不多。造成这种现象的原因实际上还是代表参与立法调研不足，对法规内容了解不够。常委会会议审议法规之前，部门负责人尽管会作说明，但均是书面化形式，常委会组成人员难以有直观的感性认识，对规范事项缺乏全面认识。另外，征求所有代表对法规案意见的做法虽然做到了广覆盖，但也存在重点不是很突出、针对性不强的问题。

三、探索更好地发挥人大立法主导作用的路径

为了更好地发挥人大立法主导作用，一方面要总结经验，坚持行之有效的做法，另一方面要与时俱进，勇于探索，创新举措。

（一）法规立项：科学论证、突出重点

1.扩大项目来源。采取有效措施扩大立项的征集范围，使立项调研更有广度、深度。除传统的法规建议项目征集方式外，在开展执法检查、法规实施情况报告、立法质量评估等活动时，将其与立法工作结合起来，为法规的修改或废止提供参考。对重大的法规项目，也可以通过代表议案和建议的方式，推动法规的立项和出台。对于涉及多个部门，协调难度很大的综合性法规项目，人大要以勇于担当、敢于碰硬的态度予以立项。

2.强化立项论证。进一步扩大法规立项论证参与范围，增强论证效果，尤其对立项的现实必要性、紧迫性和要解决的问题等逐项进行有针对性的立法前评估。为避免法规选项的随意性，强化论证的科学性，建议将论证的内容量化为以下四点：①立法项目关键要解决的问题。②法律、行政法规、地方性法规和政府规章对于解决这些问题是否已有规定？③具体列明关键性条款。④根据法规内容，选择立法体例:条例、规定、办法、决定。

3.落实部门责任。人大对法规立项，基本上是以政府部门申报的立法项目为主。对于强化本部门行政管理职权的项目，政府部门一般比较积极，而对于涉及复杂利益关系、义务性规范多、涉及部门多的项目，没有积极性，或者不敢触碰，而这些项目又是百姓关切或发展亟需的。人大应当充分发挥立法主导作用，将“烫手”法规的立项上升为常委会的中心工作，通过高层协调、统筹安排、调配力量、细化责任、项目推进等方式，督促部门采取举措，确保顺利立项。

（二）法规起草：改进模式、多元起草

1.完善委托起草。建立开放多元的起草机制，除委托高等院校法学院系、律师事务所等法律专业单位起草外，还可以委托行业协会、科研院所，甚至某些专家个人或团队开展起草工作。为了提高起草的质量，可以同时委托数家单位同时开展起草工作，最后的成果可以吸纳各家的精华。在委托的工作流程和具体事项上，应当精细化。受委托方应当提供起草调研的方案、收集的各类资料文本、法规草案解读本、调查问卷分析报告等一系列佐证材料。在立法活动的参与上，受委托方应当全程参与人大阶段的立法活动，不能提供法规草案后就不参与了。

2.推动自主起草。在借助外力参与起草的同时，也可以充分发挥人大的综合优势，自主起草法规。建议在今后立法工作中，选择综合性或者民生方面的法规项目，由人大组织起草。自主起草法规，人大必须在人员组织上给予保障。鉴于人大人员力量不足的现实情况，须抽调相关专委会或者常委会工作机构专业人员组成起草班子，全程参与、全程跟进。自主起草需要从头开始熟悉立法规范事项，闭门造车起草不了好法规，应当采取开放的态度，吸纳相关政府部门、专家学者、社会组织参与进来。特别是法规涉及的行政管理事项和行政程序内容，应当充分听取政府部门的意见、建议。

3.改进政府起草。当前在政府起草仍然是法规起草主体的情况下，应当尝试有效途径，在政府起草法规过程中发挥人大在实体和程序上的主导作用。立法计划确定后，市人大常委会应当先行一步，通过邀请该领域的专家进行讲解授课、外出学习考察、外地法规比对等方式了解熟悉掌握法规规范的内容，对法规基本内容设置做到心中有数，避免人云亦云。召集各相关立法单位进行法规内容研讨，确定法规的框架、主要内容、需要进一步调研的重点、焦点问题。同时，为掌握立法工作进度，制定立法工作推进时间表，政府部门和政府法制办要按照时间节点完成起草任务。

（三）立法进程：凝聚合力、提升质效

1.整合各方力量。当前各相关立法单位本身力量不足，将各方力量整合起来，既可以节约立法资源、弥补人员不足，又便于对立法问题进行充分沟通达成一致。建议以人大为主导，由相关立法单位组成固定“立法团队”，吸纳各相关立法单位分管领导和经办工作人员参加，全程参与立法各个环节的工作,及时应对立法过程中遇到的各类难题。同时通过立法计划部署会、立法调度会、立法任务完成情况通报等多种途径，强化责任意识，调动积极性，推动立法项目的落实到位。

2.强化协调力度。为破解“协调难”的问题，应当更加重视“高层协调”在立法中的作用，建立人大和政府的高层协调机制。在每个法规立项后，市人大常委会分管副主任和市政府分管副市长应当开展前期沟通，一起谋划法规的起草调研工作。对立法选项、立法中的重大问题、法规案起草和审议中的重大争议等事项，应当举行立法协调联席会议，充分沟通，共同协调解决重大难点问题。除高层协调以外，对于一般性的立法事项的协调沟通，相关立法单位出席的同志应当限定为“一把手”或者“一把手”委托的能够对立法事项“拍板”的负责人。

3.提升审议质量。提升法规审议质量，必须在审议前下工夫，做好准备。为了强化专委会委员的责任意识，可以将法规分解落实到人，全程跟踪法规，使之对法规有全面的认识，审议时能够有的放矢。对于常委会组成人员的审议，可以通过法规内容授课、专题说明会、实地查看等方式，强化对法规内容的理解，提升对法规内容的审议水平。在法规调研过程中，可以邀请部分常委会组成人员、专委会委员参与，增强对法规的感性认识，提升对法规的关注度。

（四）法规完善：广纳民意、群策群力

1.发挥代表作用。充分发挥人大代表的主体作用，通过多种形式让更多的人大代表参与到立法工作中来。在人大代表培训时，增加立法知识培训内容，使人大代表了解立法的程序和作用，便于人大代表更好地参与立法工作。定期或不定期向人大代表通报常委会会议、常委会重要工作安排和重要活动情况，寄送立法规划和立法计划、常委会公报，为人大代表及时了解和掌握立法工作的信息和动态，有准备的参与立法工作创造条件。

2.注重基层调研。地方立法与地方发展和群众利益息息相关，要深入镇村，深入企业，深入基层单位，实实在在了解情况，接触问题，听取各方面意见。建立基层调研机制，既注重全面了解情况，又有侧重点，选取有代表性的基层单位进行调研。鼓励人大代表、专委会委员、常委会组成人员下到生产生活的一线了解真实情况，掌握第一手资料，寻找解决实际问题的办法。同时，善于发挥基层立法联系点以点带面的作用，通过在基层立法联系点开展调研、论证等活动，掌握反映民情民意的直接材料。

3.倾听公众心声。提高立法的公众参与程度，建立各方利益能够充分表达的机制，邀请市民参加座谈会、论证会、听证会等调研活动，让公民了解立法过程，有更多的机会表达自己的意愿和诉求。对于热心立法事务的群众，可以聘请为“群众立法员”，保持对立法的长期关注。优化征求意见的文本形式，除法规文本外，可以列出征求意见提纲，避免公众对整个法规的阅读产生畏难情绪。健全公众意见反馈机制，积极回应社会关切。对公众提出的意见进行梳理，是否采纳及其理由应向公众反馈。