立法为民和民主立法是地方立法永恒的主旋律

中华人民共和国的一切权力属于人民。立法为民和民主立法，就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权力、切实维护最广大人民的根本利益。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。实现民主立法，必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。

2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的新修订的立法法，对于立法为民和民主立法的立法原则进一步强调和规范，不仅在总则部分突出，而且在分则中的许多新修订的条文中对立法为民和民主立法予以细化和明确。这些规定对于做好地方立法指明了方向，规定了路径和程序。

兰州市人大及其常委会多年来认真履行宪法和法律赋予的立法权，坚持立法为民和民主立法，始终把这个原则作为我市地方立法的主旋律演奏好、唱响亮。这里，以《兰州市供用热条例》的立法活动为例，就坚持立法为民和民主立法，贯彻实施好新的立法法谈一些认识和体会。

兰州市地处祖国大西北，气候属于温带大陆性季风气候，冬季比较寒冷，城市冬季取暖主要依靠集中供热。因此，供热用热成为主要的民生问题，也是冬季群众反映的热点、难点问题。兰州市十分重视城市供热工作，为了规范供热工作，维护群众在用热方面的合法权益，市人大常委会早在2002年就制定地方性法规——《兰州市城市供热条例》，法规施行以来，对规范供热市场管理、加快发展集中联片供热、切实保障供用热双方的合法权益、有效改善城区大气污染防治等方面发挥了十分重要的作用。但是，随着经济社会的快速发展，城市供热政策的调整变化，人民群众对供用热质量的新需求，法规的一些弊端日益显现，需要对法规进行修订。在修订法规的活动中，兰州市人大常委会坚持立法为民和民主立法的原则，把这部与人民群众生活密切相关的地方性法规的修订好，让人民群众得到真正的实惠。

一、发挥人大在立法工作中的主导作用，科学确定立法项目

立法要立什么法，谁说了算。这个问题是困扰地方立法多年的一个主要问题。很多时候，都是政府的部门左右人大的地方立法，政府部门起草，政府向人大提交立法议案，人大就按照部门和政府提出的法规草案审议通过。这样的立法项目很多都是带有部门利益。人大在立法中处于被动应付的地位，这也和我国的政体不符，体现不了人民当家作主。新修订的立法法确立了人大在立法中的主导作用，这就是回归了人民代表大会制度的实质，也体现人民当家作主。兰州市人大常委会在立法工作中，高度重视人大代表提出的立法方面的议案和意见建议。2012年，新的一届市人大常委会履职以来，重视从人大代表议案和意见建议中发现和论证立法项目，对代表提出的立法建议认真研究，深入论证，邀请代表参与。在制定2012年-2016年市人大常委会五年立法规划时，就全面梳理和分析了过去几年的人代会上代表的立法建议。修订《兰州市城市供热条例》就是在通过认真研究人大代表立法建议的基础上，列入五年立法规划的。所以说，修订《兰州市城市供热条例》是人大主导立法的体现，同时，这个立法项目的确定也是在深入调查研究，针对兰州市城市供热工作中的实际问题的基础上做出的。人民有所呼，立法有所应。兰州市人大常委会把握问题导向，对人民群众反映的供热方面的诸如：二次管网维护问题多、居民室内温度不达标、供热企业管理不规范等突出问题高度重视，认为修订《兰州市供热条例》的立法项目必须要做，而且要做好。2012年市人大常委会将其列为调研项目，2013年列为正式项目安排进行了一审，2014年进行了二审并报省人大常委会批准，2015年新修订的《兰州市供热用热条例》正式施行。这样的立法安排和节奏，环环相扣，真正实现了人大主导立法的作用。

二、发挥以人大代表为主体的公众的作用，采取多种方式征求意见

在立法工作中要贯彻民主立法的原则，就必须发挥社会公众的作用，采取多种方式征求各方面的意见和建议。在修订《兰州市城市供热条例》的过程中，市人大常委会把立法公开，征求意见作为立法的重要环节。一是主动向市委请示汇报。在法规草案二审之前，2014年8月22日市人大常委会党组向市委请示汇报了法规涉及的八个主要问题，主要是修改名称、乡镇街道、物管单位、业主委员会的配合，供热计量，明确划分了供热设施的管理维护责任，特别是明确供热锅炉房、换热站至热用户楼栋单元阀前的管网和楼内的共用供热设施由供热单位负责，并且明确了此段的更新改造的费用由政府设立专项资金逐年解决，解决了原来的划分问题和纠纷。由于市委的同意和支持，保证了法规的顺利审议通过。二是增加草案公开的次数。在以往只对政府议案草案稿公开的基础上，再增加一次公开，即一审之后根据一审的意见修改稿也进行公开，让公众知晓市人大常委会一审的情况，常委会组成人员关注的法规草案中的焦点问题，以便于公众参与提意见建议。三是增加公开的内容。不仅公开法规草案，而且公开起草说明，还公开市人大常委会工作委员会的审查论证报告，真正做到公开透明不遮掩，让公众全面了解立法的全貌。四是增加公开的渠道。不仅在市人大网站公开，而且在市政府网站、市内主要媒体，特别是老百姓容易看到的比如兰州晚报、兰州电视各个频道，还通过市人大短信平台，让立法走近平常老百姓，使老百姓自己的事情能有多种方式得到充分的表达。五是增加收集意见建议的方式。市人大常委会在公开的同时，向社会公布的收集公众意见建议的方式有办公电话、法工委的办公室房间号、信函地址、电子邮箱、专门工作人员的手机号、qq号等。六是重视立法意见建议的收集、整理、研究和反馈。供热立法总计征求意见530人次、2528条，我们安排专人对这些意见建议原原本本进行研究，按照意见建议的内容进行归类梳理，共梳理出8类问题，涉及供热的方方面面。同时，我们注意保护公众参与立法的积极性，防治和纠正以往对意见建议没有反馈的不足，导致意见建议石沉大海，打击公众立法积极性的工作缺陷，采取两种方式：对留下明确联系方式的意见建议逐一进行了反馈；对没有署名的意见建议通过市人大网站进行统一反馈。由于市人大常委会重视公众意见建议，激发了公众参与立法的积极性，使老百姓知道自己的意见表达到了权力机关。家住兰石厂的七十六岁的市民马学友先生，关注供热立法，先后两次写信，一次来市人大法工委当面提意见建议，我们一一回复，尽管老人提出的关于供热期实行四个月（法规最后规定为五个月，但对气候原因导致天气突变，明确市政府可以适当调整供热时间）的意见没有被采纳，但是他本人对市人大重视市民意见的做法还是称道的。在征求意见中我们了解到热费收费难和天然气改造后供热企业面临的实际情况，一些困难住户在供热前交清热费确实有一定的困难。为此，我们在修改这一规定时，预留了一个制度设计，即一次交清确有困难的，可以先交50%，但应当在供热开始后的2个月交清全部热费。

三、发挥立法听证会的独特作用，听取各种不同利益主体的立法需求

新修改的立法法对听证会作了进一步的完善和细化。听证会较之普遍实行的座谈会有其优越性，它的透明度更高，对问题的调查更深入、充分。《兰州市城市供热条例》的修订人民群众关注，特别是其中的一些焦点问题不同利益群体有着不同的意见，靠一般的座谈会恐怕达不到立法所需要的效果，为此，法工委在认真研究该法规后，向常委会领导提出了召开听证会的报告，报告对召开立法听证会的必要性、听证的主要问题、听证会的方式等进行了汇报。经主任会议同意，由法工委牵头，相关工作委员会配合认真组织。一是精心筛选听证问题。这是听证会的重点，是人民群众关心的焦点问题，也是直接影响法规草案质量的核心问题。我们在反复研究法规草案，征求多方意见的基础上，确定了其中的供热计量收费、热用户室内温度、供热管网的管理维护责任划分、热用户室内供热设施管理和供热期等五个问题作为进行立法听证。二是精心设定听证会的各方参与人员。本次供热听证会的人员设计是4+2的格式，4即是四个方面的听证主体，即1、听证人，主要由市人大常委会和市人大法制委员会的有关人员组成，共7人，其中市人大常委会副主任2人；2、提案人，主要是与法规关系密切的市政府相关部门和单位的负责人，有法制办、城乡建设局、物价局、财政局、供热管理办公室、燃气管理办公室等。3、听证陈述人，共17位，其中市民代表9人、人大代表2人、政协委员2人、专家代表1人、供热企业和行业代表3人。这些陈述人都是在市民群众主动报名的基础上遴选的，其中市民代表占比超过了半数。4、列席人员，共18位。他们是按照报名的先后顺序确定的。2即是两个方面的参与主体，我们邀请了省人大常委会法工委的同志到会指导立法听证会；我们还邀请了市内的兰州日报、兰州晚报、兰州电视台、兰州广播电台和兰州晨报等五家新闻媒体全程参与和报道听证会。三是精心组织，充分听取各方的陈述意见。听证会由市人大常委会分管立法工作的副主任主持，顺序是按照听证的问题分别进行的，先是由提案人说明该问题在草案中的规定以及理由，然后是陈述人举手发言，再是观点相反的双方进行论辩，期间听证人也可以就有关提问和询问。一个问题进行完毕再进行下一个问题。可以说，这样的程序设计使得各方的意见都得到了表达，有的意见还进行了交锋和博弈，真理越辩越明，使听证人对法规草案的修改把握更加准确。四是精心利用听证会的成果。立法听证会的目的全在于听证结果的运用。听证会后，我们分别着手开展了两方面的工作，一方面就立法听证会的情况起草向常委会的报告，一方面集中修改法规草案，形成提交法委会会议审议的送。通过本次立法听证会不仅弄清楚了立法的焦点问题，而且进行了一次全面的供用热法规宣传教育，为以后法规的施行打下了一个良好的基础。例如，在听证第三个问题供热管网的管理、维护责任划分。大多数陈述人对法规草案第三十五条就供热设施的管理、维护、更新、改造责任的划分意见分歧较大，市民代表主张所有的供热管线都要由供热企业负责到底，而供热企业的代表表示在现有的热费情况下无力承担。双方观点相对，难以调和。造成这样局面的起因是2002年制定的《兰州市城市供热条例》中规定“凡共同投资建设的供热设施，应当由投资单位共同参与监督管理。”，据此《兰州市城市管理条例实施办法》第十条规定：“供热单位界墙外缘1.5米以外的热用户室外管网和其他采暖设备，由热用户自行投资建设，产权归用户所有。管网由产权单位管理，产权人也可以委托供热单位管理。”，这样的规定在住房制度改革以后，二次供热管网管理和维护很难落实，已经成为影响供热质量、引发供用热矛盾的主要原因。就这一问题听证陈述人提出了七种意见和建议，我们整理后在给常委会的报告中如实进行了说明，经过常委会审议，充分参考了听证会的意见，对供热设施的管理维护责任做出了明确的划分，对解决遗留问题实施更新改造供热设施的责任和资金予以明确，得到了各方的普遍认可，为消除我市供热突出问题，保障市民群众的用热合法权益和供热企业的利益提供了法制保障。

以上以《兰州市供热用热条例》为例，汇报了我市在立法为民和民主立法方面工作的一些探索和实践，可能在具体做法方面介绍得多一些，在提炼和上升为理论方面总结得少一些，其中许多做法可能还有很多不足之处，需要下一步从实践和理论方面继续探索和完善，可喜的是新的立法法为我们进一步坚持和做好新形势下的地方立法工作提供了有力的法律支持，我们将认真学习贯彻好新立法法，学习借鉴兄弟省市的好经验、好做法，坚持立法为民和民主立法，做好兰州的地方立法工作，为兰州经济社会全面发展和提升人民生活幸福指数提供良好的法制保障。