贯彻实施修改后的立法法，深入推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量

拉萨市作为西藏自治区首府城市，是西藏政治、经济、文化中心，地域面积近3万平方公里，下辖1区7县和国家级经济开发区、柳梧新区。共有65个乡（镇、街道）、267个行政村（社区）。常住人口83万人，有藏、汉、回等38个民族，藏族和其他少数民族人口占总人口的78.4％。

一、拉萨市人大立法工作的主要做法

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出战略部署，立法工作进入新的历史阶段。修改后立法法的颁布实施，对于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为“四个全面”战略布局顺利进行提供法律保障。

拉萨市人大常委会在市委的正确领导和自治区人大常委会的指导下，自1984年以来，在立法工作中，坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量，取得了积极的成效。共制定地方性法规36件，（其中4件为规范立法工作制度）修订8件，废止11件（部分立新废旧），目前实施的地方性法规为25件。

（一）坚持党对立法工作的领导

中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的核心领导。领导人民制定宪法法律，是党的领导在法制建设方面的具体体现，也是党坚持依法执政的重要内容。拉萨市人大始终坚持党对立法工作的领导，围绕市委中心工作，按照法定程序精心编制五年立法规划及年度立法计划，经常委会通过后报市委批准，不定期地向市委报告立法进度及立法规划、计划的调整情况，确保党的领导和主张贯彻到立法全过程。

（二）坚持以人为本，突出立法为民

立法的目的就是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。市人大常委会牢固树立以人为本、立法为民的理念，始终把维护人民群众根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。高度重视社会领域立法，将民族团结、环境保护、历史文化等方面的立法作为立法重点领域，保障全市人民共享改革发展成果。如制定的民族团结进步条例保障了各民族在我市共同和谐发展；制定的拉萨市市容环境卫生管理条例、城市绿化条例，保障了市民良好的生活环境，为拉萨市的环境保护提供了法律依据。

（三）坚持立足拉萨实情，突出地方特色

在地方立法工作中，市人大常委会在坚持国家法制统一的原则下，立足我市经济、民族、自然环境等方面的特点开展立法工作，使制定的法规符合我市实际、更具有可操作性。一是在制定实施性法规时，主要是在上位法原则规定的细化上下功夫，避免照抄照搬上位法，保证国家法律、行政法规在我市的贯彻实施。二是针对地方事务，及时开展自主性地方立法，保证了经济社会发展的法治需要，制定了拉鲁湿地自然保护区管理条例、水资源条例、地名管理条例；制定的文物保护、推进民族文化遗产保护方面的地方性法规，如老城区保护条例等具有鲜明拉萨特色和民族特点的法规和条例，在保护和弘扬传统文化方面发挥了重要的作用。三是积极发展创制性立法。在自治区尚未制定相关法律、行政法规的情况下，我市根据实际需要，及时制定出台创制性地方性法规，解决了相关领域无法可依的问题。如拉萨市流动人口服务管理条例、民族团结进步条例、拉鲁湿地保护条例、老城区保护条例等方面的立法走在全区前列。《拉萨市民族团结进步条例》，是我区第一部关于民族团结工作的地方性法规，为促进我市经济发展，社会和谐、稳定，各民族团结进步提供了有力的法制保障。该条例的制定受到区、市党委的高度重视和社会各界的广泛好评。规范和完善立法工作机制，先后制定了市人大立法工作联席会议制度、地方立法评估工作办法、立法咨询专家库管理办法、地方性法规实施情况报告办法，为保障我市立法工作有序开展提供了制度保障。

（四）坚持民主立法，拓宽立法渠道

市人大常委会始终坚持群众路线，不断改进工作方法，拓宽民主立法的渠道。一是在编制五年立法规划草案时，除了向立法提案的市直机关、社会团体、人大代表征集立法项目外，还通过拉萨晚报面向全社会公开征求立法项目建议，扩大社会各界和人民群众对立法工作的话语权和参与度，推进民主立法进度。二是对地方性法规草案开展全方位立法调研评估工作，充分了解法规涉及领域及领域的实际情况，努力使制定的法规能够解决现实问题，具有可操作性。如《拉萨市古村落保护条例》、《拉萨市古建筑、古遗址保护条例》，调研组分赴我市七县一（区）及江苏省、山西省、西安市等省市开展了立法评估调研工作。三是采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，认真听取各方面特别是人大代表、基层群众的意见，吸纳合理意见。如正在进行合法性统一审议的《拉萨市物业管理条例》，召开了不同层面、相关单位等参加的座谈会、征求意见会共八余次。四是注重发挥专家学者的作用。根据《拉萨市人大立法咨询专家库管理办法》，常委会聘请了25名专家学者为市人大立法专家库专家，审议的每件法规，都要将法规草案印送专家库成员，书面征求他们的意见；邀请专家库专家参加征求意见座谈会和论证会，充分听取和吸纳他们的意见。五是加强立法者自身业务能力的提高，参加全国立法工作研讨会和全区立法工作会议，学习全国及自治区人大立法工作先进经验。

二、立法工作中存在的主要问题

市人大常委会在推进科学立法、民主立法工作方面取得了一定的成效，但也存在一些差距和不足:一是认识有待进一步提高。特别是一些部门立法呼声高但行动慢，对立法工作重视不够，对法治保障和促进经济社会的作用认识不足，重文件轻法律的问题不同程度地存在。习惯运用政策、行政手段，不善于通过立法手段解决经济社会发展中存在的问题。二是立法工作的计划性不强。提案单位由于重视程度缺乏，调查研究不够，在报送立法规划、计划项目时随意性较大，使部分列入立法规划、计划的项目不能按期提请审议。三是立法协调难度大。立法是科学合理地协调规范各方利益。在利益主体多元化的今天，不同主张和利益关系的立法协调难度加大。四是立法队伍建设与拉萨市实施“六大战略”要求不相适应，有待进一步加强。

三、贯彻实施修改后的立法法的工作思路

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出战略部署。立法工作进入新的历史阶段，在新阶段、新起点上，要全面认识、主动适应经济发展新常态，把握立法工作新形势、新要求，及时调整思路举措，与时俱进地加强和改进立法工作。

（一）加强学习，充分认识立法法修改的重要意义

修改立法法是推进“四个全面”战略布局，全面深化改革，确保重大改革于法有据的客观要求，是全面推进依法治国，不断完善中国特色社会主义法制体系，回应人民群众殷切期盼的客观需要。加强组织学习修改后的立法法，提高对修改立法法的重要意义的认识，严格按照立法法深入推进科学、民主立法工作，提高立法质量和时效性。注重各领域的均衡发展，更加注重紧扣和服务改革大局。注重立法精细化，发挥立法引领作用，增强前瞻性，为拉萨发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。

（二）坚持科学立法，不断提高立法质量

1．进一步完善立法机制。十八届四中全会指出：建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。市人大常委会应紧紧围绕市委“六大战略” （党建统市、环境立市、文化兴市、产业强市、民生安市、依法治市）和中心工作，积极开展立项论证，科学确立立法项目。建立人大常委会工作机构与政府法制机构协调机制，做到人大与政府的立法规划和计划相互衔接，建立法规规划和计划督促落实机制。法规起草单位适时向常委会通报法规起草进展。

2．抓好立法项目工作，提高立法规划和计划的科学性。市人大常委会积极开展立项论证，科学确立立法项目。拟列入立法规划、计划的立法项目，市人大有关专门委员会、政府法制办、相关部门、专家学者、执法工作者共同进行调研，广泛征求各方意见，就立法的必要性、紧迫性、及时性等进行全面论证，努力提高立法的前瞻性、针对性、及时性。扩大立法项目征集的渠道，把代表议案和建议作为制定立法规划、计划的重要依据，通过向社会征集立法项目等形式，使立法项目来源多元化。

3．加强立法工作组织协调。立法工作是一项系统性工程，离不开各部门的密切配合支持，人大专委会及政府各部门要牢固树立团结、合作意识，共同为加强我市的地方立法工作而努力。要发挥人大常委会在立法中的主导作用。人大各专委会要密切配合，跟踪督促立法工作项目起草工作进程，提前介入调研起草工作，及时了解掌握工作中遇到的重点难点问题，提前沟通，加强协调。把重大问题的分歧意见尽可能解决在法规的起草阶段，解决在法规草案提交人大常委会审议之前。

4．加强科学立法工作。要善于发现和把握法规所调整社会关系的客观规律，将立法工作领域前伸后延，前伸到立法项目征集和论证，后延到法律实施过程，比如加强备案审查工作，维护法制统一，促进法律有效实施。提高工作质量和效率，注重立法的精细化，时效性。要完善立法技术规范，统一法规的体例、结构、用语、科学合理地运用法规的结构形式。为拉萨市经济发展、社会和谐提供根本性、全局性、长期性的法制保障

（三）坚持民主立法，扩大公民有序参与立法

1．要拓宽公民有序参与立法的途径。民主立法是党的群众路线在立法工作中的体现。坚持民主立法能够充分发挥人民群众的智慧，避免闭门造车。要充分发挥座谈会、论证会等作用对涉及公民、法人权利义务关系设定等与群众利益关系密切的法规草案进行论证，扩大法规草案向社会公布的范围，建立健全公众意见采纳的反馈机制，积极回应关切，切实增强公众参与的实效。

2．要充分发挥人大代表在立法中的作用。进一步做好代表议案建议办理同立法工作结合起来，完善议案建议与立法规划和计划编制、法规制定和修改衔接机制，采取多种措施，使代表能参与立项、起草、审议等各个阶段的工作；努力提高人大代表素养，提高他们提出立法议案、审议法规草案等能力，努力做到立法工作接地气，贴实际。

3．要充分发挥专家学者参与立法工作的作用。重视专家、学者参与地方立法工作，是坚持科学立法、民主立法的重要举措，人大常委会要根据制定的《拉萨市人大立法咨询专家库管理办法》，使专家学者参与立法成为经常性工作，将专家学者参与立法的工作制度化、规范化。