对推进立法精细化的认识和探索

济南市人大常委会法制工作室 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“推进立法精细化”，对立法工作提出了新的更高的要求。今年召开的十二届全国人大三次会议对立法法进行了修改，落实这一要求，进一步完善了立法体制、明确了立法权限、健全了确保科学立法、民主立法的机制和程序，对精细化立法提出了更加明确的要求。精细化立法的概念早在几年前就有，但各级立法机关达成共识确是近几年随着立法质量要求的提高而逐步形成的。到底精细化立法涵盖哪些方面的内容，怎样推进精细化立法，现提出这一课题和大家共同交流。一、 关于推进立法精细化的综合考量推进立法精细化或者说要做到立法精细化，我们认为，可以从以下几个方面来考量和规范：

一是在立法程序上，做到程序规定更加具体、规范。就是说，对于立法所历经的各个环节应该有明确、具体的规定，各环节应分工明确、衔接无缝。比如，这次立法法修改，针对现行授权立法规定比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，规定了授权的目的、范围、授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等等。再比如，对立法信息公开的内容和时限作了具体规定，规范了立法机关自身向社会公布信息的活动。这些具体规定体现了立法精细化的要求，是实践中开展精细化立法的依据和遵循。

二是在规范内容上，更具有可操作性。这既是提高立法质量的内在要求，也是立法精细化成果的集中体现。要保障人民各项权益，以保障和改善民生为重点，着力研究解决人民群众普遍关心的问题，维护社会公平正义。要克服立法中存在的权力与权利、权力与责任、权利与义务关系配置不平衡的倾向，确保权责相当，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，确保公权力受到约束和规范。对地方立法而言，要严格执行立法法规定，对于上位法已有的规定，不照抄照搬。不盲目追求法规结构的大而全，有几条就写几条。对法规内容的规定，从当地实际情况出发，能具体的尽量具体，以有利于实际执行和操作，避免因模糊规定产生歧义。对于立法中的焦点问题和难点问题，积极建立多层次、多方面的立法矛盾协调机制，切实把矛盾和争议解决在各方普遍接受和法律允许的框架内。

三是在立法过程中，更民主、更开放、更包容。在我国，人民代表大会及其常委会属于法定的民意代表机关，其各项工作的开展自始至终都必须以实实在在的民意为动力，其全部工作的成效时时处处都离不开广泛的民意支撑。立法是对各方利益的平衡与协调，立法更离不开群众的参与，要坚持民主立法，采用多种途径、多种方式向社会各个方面征求对相关法律法规的意见建议，并建立立法机关和社会公众沟通机制。

四是在立法项目选定上，论证过程应当更充分。修改后的立法法增加了立法规划、年度立法计划的编制，并规定了认真研究代表议案和建议、广泛征求意见、科学论证评估等必经程序，这是从源头上提高立法质量的措施，也是立法精细化的表现。

五是在立法队伍上，体现专业化素质。精细化立法的实现离不开一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风扎实的立法队伍。党的十八届四中全会提出：“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。”“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”

二、 我市在推进立法精细化方面的探索（一）出台立项工作规程，做精做细源头控制。针对在立项过程中存在的问题，2014年初制定了《济南市地方性法规立项工作规程》，规定了立法建议项目的征集、筛选、论证、提交、报批等程序，确定了法规立项的条件和标准，明确了不同环节政府有关部门、常委会有关工作机构的职责，为年度立法计划编制的顺利进行提供了制度保障，促进了立法工作的制度化和规范化。在立法计划编制过程中，针对立法法的出台，积极对现行法规进行梳理。目前，在城市建设与管理方面，我市早已制定城乡规划、市政工程设施管理、供热、供水、供气、节水、市容和环境卫生、绿化、大气污染防治、矿产资源管理等法规，涵盖的内容比较广泛，而且在现行法规中所占比重较大，有些法规实施已近20年，随着经济社会发展，法规调整规范的内容发生了较大变化，对原有法规进行修改应是近几年立法工作的重要内容。今年，市人大常委会立法计划中的立法事项均是涉及对原有法规的修改。如，城市市容管理条例、市政设施管理条例，修改的具体形式，有的是修订，有的可能要扩大调整范围，废旧立新。同时，在制定立法计划时，注重改革发展的需要，立法决策紧跟改革发展的步伐。改革发展亟需地方立法，又是在立法权限范围内的，抓紧论证，争取早点出台。对于立法法修改前制定的现不属于立法权限范围的，若是随着上位法的出台，原有法规已没有存在必要的，及时予以废止。

（二）坚持民主立法，在征求意见的广度和深度上下功夫。一是依照全国人大常委会的做法，在公布法规草案的同时，公开有关法规草案的说明，让社会公众有机会了解更多的立法信息，为其参与立法提供更多的便利条件。对社会关注度高的法规草案，还在我市主要新闻媒体上提示立法焦点难点问题，在宣传立法工作的同时，广泛向社会公众征求意见，搭建开门立法建言献策的平台。如，今年在制定《济南市城市市容管理条例》过程中，借助于济南日报、济南时报、齐鲁晚报、生活日报、济南电视台、济南广播电台等多家新闻媒体介绍法规草案主要内容，向社会公开征求意见建议，共收到修改意见建议200余条。二是采用多种方式扩大公众参与立法的范围。今年在制定《济南市城市市容管理条例》过程中，会同政府有关部门组织街道办事处、镇召开征询意见会，向社区居民发放3000多份调查问卷，就法规涉及的热点难点问题开展问卷调查，并通过开通热线电话、与市政府12345热线联络等方式，征集社区居民、有关部门、企事业单位、居委会、基层一线执法人员等方面的意见建议。每件法规都请人事代表工作室推荐相关专业领域或者提出过代表议案（建议）的人大代表参加座谈会，征求他们的意见建议。还特别注意听取和采纳律师和政协委员的意见，不断拓宽公众参与地方立法的范围。三是在征求意见的针对性上下功夫，注重提高法规草案征求意见的质量。对每次立法征求意见座谈会，根据不同类型、不同人员的情况，会前发送座谈重点，使参会人员能够有针对性地提出立法意见和建议。同时，还请有关部门提供立法有关事项的基本情况材料，及时、充分地了解法规起草的背景，做到心中有数。四是充分发挥各县（市、区）人大常委会的作用。依托各县（市、区）人大常委会，通过开展立法实地调研、召开座谈会和委托其代为征求意见等形式，使立法工作真正接地气。五是设立立法咨询员，发挥专家、学者在立法中的作用。

（三）在法规内容的规范方面，在立法审议、修改、论证中主要把握以下标准，力争做到字斟句酌，精益求精：立法调整的对象和范围要界定清楚，不能模糊或者产生歧义；执法主体的职责要明晰，不能交叉或者重复； 当细则细，当粗则粗，对于问题清楚、条件成熟、操作易行的规定应当细化，但对实践经验尚不成熟，又需要做规定的前瞻性问题，可以规定原则一些； 涉及行政许可、行政审批的条件要具体、公开，涉及时限要求的规定要有具体时间，以便民利民；调整、规范社会关系设定的权利、义务和权力、责任，应当公正公平、对等平衡；解决问题采取的措施要有针对性，应当简洁明了、切实可行；对上位法的授权性规定、原则规定和主要制度要进行量化，不照抄照搬；对上位法没有规定但实际又需要的，应当予以补充、完善和创新；提倡性、号召性、宣示性条款，尽量少写；慎用地方性法规授权，如果采用，应当对授权配套制定的规定必须限定出台时间；行政处罚的情形要规范、细化，自由裁量权不能太大；法规条文的表述要准确、规范、严谨、简练、通俗。

（四）开展立法后评估，做精做细立法实施后的后续工作。今年我们选取《济南市城市节约用水管理办法》中有关配套建设中水设施的制度开展了立法后评估工作。通过采取召开座谈会、摸底调查、实地察看等方式，详细了解我市建设工程项目配套建设中水设施情况以及设施运行管理过程中存在的主要问题，为下一步修改法规提供实践依据，掌握第一手资料。今年年底还将组织实施好主任会议通过的《地方性法规实施情况报告制度》，市政府将对《济南市城市建设档案管理条例》、《济南市农村公路条例》、《济南市气象灾害防御条例》实施满一年的情况向常委会报告法规实施情况，了解法规执行情况和法规存在的问题，通过积极探索立法后评估工作，健全完善法规立、改、废、释的长效机制。

三、推进立法精细化的几点困惑在推进立法精细化的过程中，有几点困惑：一是关于地方立法权限的把握。立法法将较大的市的立法权限限定为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项，有的如旅游管理条例、物流管理条例等方面的项目，是否属于地方立法的范围，地方上认识不一致，建议全国人大常委会出台比较具体的规定给予指导。二是需要几个政府部门共同管理的事项，往往管理、执法的界限不清或者有时界限分的太清楚，部门单打独斗，各自干各自的，在面对同一个行政管理相对人时，都振振有词，都有明确的法定依据或者职责，但对于对于实际问题的解决来说，不能形成管理执法上的合力，法规的可操作性难以保障。如，对于临街的小饭店、小作坊经营的管理，我市食品药品监管局在上位法没有具体规定的情况下，以疏导为主，为了将众多的小店纳入其管理，对于有一定经营面积的店面发放经营许可，但这些店面有很多不实行规范经营，往往超出其经营用房占用城市道路进行经营。城管执法局对这种占道经营的行为目前多是以劝导为主，往往城管执法车一来，立马风扫树叶般的干净，城管执法车一走，占道经营的东西又纷纷冒出来了。这种“躲藏式”的执法不是长久之计，如何在目前商事登记制度改革的情况下，发挥好工商、食品药品监管、城管执法等有关部门的信息共享和工作联动机制，是地方立法面临的难题，也是国家立法层面顶层设计应考虑的问题。三是在推进立法精细化过程中，亟需一支强有力的立法工作队伍。据了解，地方立法工作队伍普遍较弱，不能保障立法任务的高质量完成。在思想认识上，各地都高度重视地方立法工作，但在人员分配上，平均使用，造成担负立法重要工作的人手不足，更缺乏高素质的专业人才。这也是在推进立法精细化时地方人大面临的难题。