明确四个关键问题 引领备案审查工作

党的十八届四中全会、全国人大以及新修订的立法法都空前强调强化备案审查工作，推动依法治国进程。但是在我们基层的具体实际工作中，有一些问题还需要全国人大通过制定专项的法律加以明确，不然将束缚备案审查工作全面深入发展。具体来说，有以下四个问题亟需明确。

一、应进一步明确规范性文件的内涵

纵观立法法，其规定的规范性文件的内涵是仅就法律角度诠释的，可以理解为包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章。而在监督法当中，除了包括上述范围，还包含了地方各级人大及其常委会作出的决议决定，各级政府发布的决定命令。但其中不含法、检“两院”制发的文件，也不含设区的市政府各部门、县级政府及其部门制发的文件。

在我们具体实践中，地方的法检“两院”往往经常制发一些关于促进招商引资、关于如何处理信访案件等等指导审判、检查业务的文件；地方各级政府及其部门更是大量制发一些某项行政管理业务的细则、办法等等。这些涉及广大公民、法人和其他组织具体活动的文件，不像制定法律法规那样有严格的制定程序、有广泛的民主审议加以保证。有时甚至是某机关或部门首长的个人意志的体现。所以，这些文件有些是合理合法、推动事业发展的，有些则是地方保护和部门利益倾向的产物。比如，我们在前年备案审查集中检查时，就发现某县级政府制发的文件违法越权设定了行政审批事项，被我们及时撤销。这些充斥社会生活的大量文件，是不是规范性文件，需不需要纳入备案审查的范畴？对此，我们不是很清晰，需要法律加以权威的解释。

通过我们和全国各地人大交流的情况看，现在的状况是，各地区有各地区的高招，大家基本是根据各自的理解程度开展备案审查工作的。

我们市目前的做法是，将各级国家机关制发的涉及公民、法人和其他组织的权利和义务、带有普遍约束力、实施半年以上的文件，视为规范性文件。

二、应进一步明确报备的机关

立法法规定，有立法权的各级人大常委会、政府及其部门是报备对象，监督法规定作出决议决定的各级人大及其常委会也是报备机关。都不含各级的法、检“两院”，不含设区的市的政府各部门，更不含无立法权的县级政府及其部门。前面我们已经谈到了，目前大量存在的文件恰恰是这些机关和部门制发的，几乎到了泛滥的程度，而且其中很多文件既不合法也不合理。

一方面，如果不允许他们制发这些文件，是不符合实际工作需要的。这是因为我们国家的法律还很原则，有些领域还不健全，而且各地的实际情况千差万别，需要结合各地的具体情况加以细化和推行。如果单靠立法途径来解决，周期长，而且面太大，难以顾及。另一方面，如果允许他们制发这些文件，那么需不需要报备，由相关的机关审查?对此，也需要通过法律加以明确。

我们目前的做法是，凡是本市制发的这些文件的各级国家机关都是报备机关，包括法检“两院”、市政府部门、县级政府及其部门。

三、应进一步明确备案审查程序

立法法将法律性的规范性文件的备案审查程序说的比较清楚了。只是对规章之间的冲突等个别问题没有提出解决办法。但是，我们理解的备案审查工作不仅仅涉及到法律性质的规范性文件，也不仅仅涉及到立法法提及的报备机关和报备程序，而是一种具有普遍性、广泛性的文件制发的法律监督范畴。正如我们前面说过的那样。如果可以这样理解，那么，就应当通过法律来明确广义上规范性文件的备案审查的程序。

我们目前的做法是，市政府、市法检“两院”、县（市）区人大常委会，向市人大常委会报备。市政府各部门向市政府报备。各县（市）区政府、法检“两院”，向各县（市）区人大常委会报备；各县（市）区政府还需向市政府报备。各县（市）区政府部门，向其本级政府报备。时限为文件制发30日内。同时，市政府每年对其部门、各县（市）区政府备案审查情况及审查目录，要向市人大常委会报备。

我们的审查程序是，法工委统一受理，由人大相关专门委员会先行审查并提出意见，再由法工委审查。对存在问题的规范性文件，由法工委、常委会主任会议，乃至常委会提出纠正意见。

四、应进一步明确审查的重点

备案审查工作，审查是重点。立法法和监督法都对审查内容制定了相关规定，但规定得比较原则。其中，重要的一条就是，合法性审查（不抵触）与合理性审查（不适当）兼顾的原则。但怎么理解不抵触原则？当然，如果制发的规范性文件，不符合法定程序、与国家的法治精神或法律规定相悖，或者越权制发，都必须是一种抵触行为。然而，假如法律法规都没有相关规定，地方创造性地加以规范，且符合依法治理的精神和实际，是否算作一种抵触行为呢？是否是一种不适当行为呢？在现实中，逢审查往往必问的一句话“有上位法规定做依据吗？”但如果条条款款都有依据的话，立法也好、其他规范性文件也好，就根本没有存在的必要了。更何况，在我们的法律体系正在形成、还未完善的情况下，在地方情况千差万别、需要加强规范的重点不尽相同的情况下，我们认为，这种制发规范性文件的行为可以理解为“配套补充，拾遗补缺”。

我们感到，审查规范性文件应该把合法性作为审查重点，而且应当不必条条款款找依据，只要符合制发程序，不和国家法治精神相悖，不和已有的法律规定相悖，不超越制发权限，就应当允许探索和存在。

总之，我们感到全国人大应当尽早起草出台规范性文件备案审查的专项法律规定，统一并强化全国各地的备案审查工作，进一步推动依法治国的进程。