发挥人大在立法工作中主导作用的实践与思考

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”今年3月15日十二届全国人大三次会议通过的关于修改《立法法》的决定进一步强调：人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。近年来，淮南市人大常委会根据中国特色社会主义法律体系形成后地方立法的新形势，适时出台了《关于进一步加强和改进立法工作的若干意见》，完善立法起草、论证、协调、审议程序，拓宽人大代表参与立法渠道，拓展人民群众有序参与立法途径，进一步增强对立法工作的主导，促进了地方立法质量的提高。

一、法规立项，多渠道征集项目，及时将群众关注的民生事项纳入立法计划

　立什么法规项目是立法的关键环节，也是立法主导性的第一道关口。近年来，我市人大常委会在部门提出立法意向、政府提出立法项目建议案、主任会议列入立法计划的习惯做法上，进一步完善人大常委会法制工作委员会和专门委员会提前介入立法项目征集、论证制度。首先是法制工作委员会主导立法项目的征集和论证工作。法制工作委员会在向政府部门发文征集立法项目的同时，利用报纸、网络向社会组织、公民个人征集立法建议，特别是通过对积极提出立法项目的公民给予一定物质奖励的形式，引导公民提出立法诉求。对两个渠道提出的立法建议项目，法制工作委员会统一纳入论证范围，同等对待。法制工作委员会、专门委员会和政府法制部门组成论证小组，逐一听取有关部门、建议人的说明，深入论证立法必要性和立法条件是否成熟。其次是注重从人大常委会执法检查和调研发现的问题中选择立法项目。市人大常委会都开展若干次执法检查和专题调研，执法检查报告和专题调研报告在充分肯定工作成绩的同时，重点分析存在问题的根源，结合地方立法权限提出立法建议和法规制度设计基本内容，使“针对问题立法、立法解决问题”得到了较好的体现。再次是高度重视人大代表提出的立法建议。人大代表来自社会各方面，不仅比较了解人民群众的立法诉求，而且没有立法利益的羁绊，提出的立法建议往往更具有针对性。每年的次会上，人大代表都提出了若干立法建议，我市人大常委会及时研究论证项目的必要性和可行性，条件成熟的及时进入立法程序。今年，我市人大常委会根据人大代表建议，通过大会议案的形式，将《淮南市消防安全管理条例》纳入立法计划，目前该法规草案即将二审通过。

通过法规立项阶段人大主导作用的发挥，一方面，剔除了缺乏立法必要性、可行性或者宣示性、倡导性较强，尤其是部门利益色彩较重的法规项目，从源头杜绝了“部门利益法制化”。另一方面，克服了以政府部门申报为主、受制于政府部门立法积极性的现象，使规范政府权力、强化政府责任，保障公民权利、促进民生的立法项目纳入立法视野，及时启动立法程序，较好地践行了以人为本、立法为民的理念。近几年来，我市人大常委会根据经济社会发展和人民群众的需求，加强了重点领域的立法。针对人民群众关注的“入园难”、“入学难”等教育问题，先后制定了淮南市中小学校不动产保护和管理条例、中小学校幼儿园规划建设条例、中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例、学前教育管理条例等教育法规；针对城市低收入群众的“住房难”，制定了淮南市城市保障性住房条例；针对人民群众保护城市青山绿水的呼声，制定了淮南市城市绿化条例、舜耕山风景区管理条例，并根据实施中出现的问题，及时出台了有关补充决定，有效地推动了绿化模范城市的创建，为广大市民提供了休闲、健身的良好环境。

二、法规起草，探索多元性的起草机制，提升人大对法规起草工作的组织力

多年来，我市法规起草一直遵循着“谁主管、谁负责、谁起草”的工作模式。这种工作模式发挥了政府部门了解实际情况、专业力量充足的优势，但同时也容易产生过度保护部门利益的现象，造成法规草案不同程度地存在着不适当扩大部门权力、推诿部门责任，甚至为便于行政管理而过多增加公民义务等问题。近年来，我市人大常委会积极探索开放式、多元性的法规起草机制，加强人大的主导作用。首先是法制工作委员会和专门委员会深度介入法规的起草工作。改变过去政府负责法规起草、人大负责审议的分段式工作体制，人大由“参与者”变为“组织者”。法制工作委员会和专门委员会成为法规起草成员单位，不仅提供立法技术上的帮助，杜绝了法规体例的“大而全”，而且在立法理念、基本原则、制度设计上提前把好关，杜绝了“重管理、轻服务、重权力、轻责任”的部门利益法制化。其次是重要法规草案由人大牵头负责起草。涉及多个部门的综合性法规项目，协调难度大，有关部门往往缺乏积极性，这就需要人大勇于担当。如我市舜耕山风景区的保护管理涉及多个行政区划、产权性质复杂、管理部门职责交叉，立法论证了数年都没有结果。市人大常委会牵头组成起草小组，开展调研、论证，提出了“划定范围、规划先行、统一管理、严格保护”的立法基本原则，保障了淮南市舜耕山风景区管理条例的及时出台。再次是探索委托第三方起草法规草案。为了拓展社会组织、公民参与地方立法途径，突破由立法机关和政府部门起草法规的既定模式，我市人大常委会探索将专业性强、群众关注度高的法规项目委托第三方起草或者提出专家建议稿，2014年我市委托安徽大学法学院陈宏光教授领衔起草了《淮南市城乡规划条例》，有效地克服了部门利益倾向和权利义务不对等的问题。

受较大的市人大立法队伍数量和能力的局限，由人大全部自主组织法规起草尚不现实。委托第三方起草法规，虽然有利于客观、公正地反映各方面的诉求，克服部门利益，但是第三方受实践经验不足的局限，提出的法规草案一定程度存在着脱离实际，针对性、可操作性不强，缺乏“地气”的问题，导致审议中的修改幅度较大，甚至可能出现通过的法规与草案面目全非的结果。所以，委托第三方起草只能是较大的市起草法规的补充形式，绝不是根除部门利益法制化的“灵丹妙药”。现阶段，较大的市法规起草比较成熟也是效率比较高的作法应当是人大、政府部门和专家学者三方组成起草小组，必要时邀请建议人、相关领域的人大代表参加，共同考察、共同调研、共同起草、共同论证、共同修改，发挥好政府部门的业务优势和专家学者的理论优势，实现专业化、科学化、民主化的有机结合。这种工作机制可以有效减少由政府部门起草法规带来的部门利益痕迹，同时避免专家起草可能造成脱离实际的问题。

三、法规审议，加强对重大问题的协调，把握住法规实质内容的决策权

“有特色、不抵触、可操作”是地方立法的价值取向，也是衡量立法质量的重要依据。受政府主导立法的影响，认为地方性法规将来由政府来执行，要充分尊重部门提出的制度设计，所以人大常委会对政府提出的法规案，更多的是强调内容的合法性、技术的规范性，主要是作程序性审议和技术性修改，对法规草案的主要内容、重要制度很少作实质性修改。其结果是除了部门利益法制化得到一定保留之外，法规缺乏可操作性，直接影响了法规的实施效果。近年来，我市人大常委会不断完善法规案的审议、修改机制，进一步增强对法规实质性内容的决策能力。首先是完善人大常委会法规案审议制度。坚持常委会会议七日前将法规案发给常委会组成人员的制度，让常委会组成人员有足够的时间进行审议前的研究、分析和论证。实施重要法规案隔次审议机制，将法规案的二审时间间隔由过去的两个月延长为四个月，保证法制委员会、法制工作委员会有比较充裕的时间研究、修改常委会组成人员提出的审议意见和各方面提出的建议，提出一个质量较高的法规草案修改文本。必要时增加法规案审议次数，实行三审或者更多。如淮南市城市保障性住房条例历经三审，从起草到审议通过近两年时间，对社会关注的保障性住房的规划建设、申请分配、退出机制等问题均作了具有可操作性的规定。其次是法规案的审议与相关法律法规的专题讲座相结合。人大常委会在提供法规案审议参考资料的传统做法上，选择性安排相关法律法规的专题讲座，为常委会组成人员提供直观、形象、完整的立法背景知识，有效地避免了审议发言“跑偏”现象，利于围绕焦点问题深入讨论，提高了法规案审议的质量。再次是加强沟通协商，对法规案实质内容的制度设计敢于决策。制度设计是法规的核心内容，直接关系法规的质量和实施效果，同时也是部门利益法制化的“衣钵”。近年来，我市人大常委会在牢牢把握合法性原则的基础上，经过科学、严谨的论证和充分的沟通、协商，对实质内容的规范制度敢于“动刀”，突出法规的可操作性。如《淮南市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》草案在界定学校与学生、学生家长或者监护人的事故责任划分时，不适当地减免了学校的责任和义务，审议后作了重大调整，以列举的形式强调了学校、校长是校园安全管理的第一责任人。为了更好地保护我市的城市“天然氧吧”舜耕山风景区，彻底解决开发建设项目对风景区的“蚕食”，在《淮南市舜耕山风景区管理条例》中规定“调整规划应当按照程序报批”，在法规实施之后又进一步作出决定，规定“风景区保护控制区内原则上不再批准新建项目，如有特殊需要，应当由市人民政府组织听证，按程序报批，并报市人大常委会审查决定”。

高质量的法规草案修改文本是人大常委会在审议阶段发挥好主导作用的关键，这就要求法制委员会、法制工作委员会既要务实认真，又要敢于担当。首先，法制工作委员会要深入论证法规案的法律关系，充分听取专家学者的意见，理清规范内容合法性的边界，找准立法项目的市级立法空间。要虚心听取常委会组成人员的意见，尤其以包容的态度对待观点不一致的意见，做好沟通、协调；深入分析各种意见的合理内核，并积极予以吸收采纳。要深入听取政府部门和管理相对人的意见，公正、客观地设定执法主体的权力和职责、管理相对人的权利与义务及具体法律责任。要全面、准确地分析说明法规草案修改的必要性和修改后制度设计的合法性、合理性，对有争议的问题要提出解决方案，便于法制委员会审议决定。其次是法制委员会要彻底改变法制委员会审议是“程序性”要求的观念，全过程参与法规案的修改、论证，并提出自己的意见、建议。要认真贯彻法规草案修改稿逐条审议制度，既要坚持合法性原则，又要注重合理性原则，既要坚持法制统一，又要突出可操作性。要重点讨论、研究法规草案修改的实质内容，分析可能引起的机制调整、职责划分，加强与专门委员会、政府法制办和有关部门的沟通、协商，必要时报告主任会议，通过人大党组向地方党委报告。

通过近年来的地方立法实践，我们深刻地认识到：地方立法由“行政主导”转向“人大主导”，既是地方立法新形势的客观要求和必然趋势，更是党的十八届四中全会和《立法法》的明确规定。实现人大主导立法，首先要坚持党对立法工作的领导。人大常委会要建立和完善立法重大事项向地方党委报告制度，无论是立法项目的确定，还是涉及体制、机制改革的重要制度设计，都要主动报告，征得地方党委及政府的支持。其次是要彻底改变“政府提什么、人大审什么”的传统观念，坚决克服分段作业的割裂局面，建立和完善人大、政府、人大代表、专家学者共同立法的工作机制。再次要加强人大工作机构的能力建设，尤其要加强立法机构的人员配置和能力培养，通过“请进来”、“送出去”的方式在较短时间有一个较大的能力提升。我们将借此次地方立法研讨会难得的机遇，虚心学习各地人大立法的好经验、好做法，促进我市地方立法质量的提高。