不断完善立法工作机制 为深入推进科学立法民主立法提供制度保障

党的十八大和十八届四中全会，对科学立法、民主立法提出了更为具体、明确的要求。深入推进科学立法、民主立法，成为新形势下加强立法工作、提高立法质量的主要途径。近三年来，呼和浩特市人大常委会以完善立法工作机制为着力点，对深入推进科学立法、民主立法进行了探索和实践。

2013年，我们对多年来陆续制定的十几项立法工作制度和规范性文件进行了系统修整，在认真研究、梳理的基础上，将内容相关联、有交叉的8项制度整编为统一的、结构相对完整的新制度《市人大常委会立法工作规则》；今年，根据十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对科学立法、民主立法提出的具体要求，起草了《市人大常委会立法工作流程》，目前正在进行修改和完善。在这两项重要的立法工作制度中，我们把科学立法、民主立法的要求落实到立项、起草、审议、表决等每一个具体的工作环节中，使科学立法、民主立法的要求贯穿立法全过程。

一、编制立法计划前，广泛征集立法建议项目

立项是立法的源头，为了使有限的立法资源得以公平配置、让群众的意愿从立法的最初就得到体现，我们在《立法工作规则》中规定：编制五年立法规划和年度立法计划前，应当面向社会公开征集立法建议项目，要通过报纸、广播、电视、网络等媒体发出公告。在《立法工作流程》中，我们进一步完善了公告的要求和期限，同时要求法工委对社会各方面提出的建议项目进行研究论证、深入基层开展调研、分层次分范围召开征求意见座谈会。在近年来的立项工作实践中，我们从五个方面下了功夫：

一是用普通老百姓接触较多的媒体公开征集立法建议。以前常规的做法是将征集建议项目的公告刊登在《呼和浩特日报》和呼和浩特人大网。鉴于普通老百姓很少订阅呼和浩特日报，更鲜有人浏览人大网。我们根据普通老百姓上下班交通用时长、收听广播的人较多等特点，通过呼和浩特电台广播了征集立法建议的公告。这一办法取得了一定成效，广播不久就有公民主动打电话到法工委提出立法建议。

二是把下级人大作为重要的建议来源。以前征集立法建议项目的通知主要发政府及人大各专委，今年我们把九个旗县区人大常委会增加为主送单位，并赴清水河、托县等地开展了实地调研和征求意见，分别与县人大常委会、政府职能部门、事业单位、公用企业的相关负责人以及两级人大代表进行座谈，了解基层立法需求。旗县区人大常委会虽然没有立法权，但承担监督地方性法规在本辖区内实施的职责，比较了解法规的实施情况和存在的问题。同时，大部分法规的执法主体也包括基层职能部门，参会的一线执法人员结合执法实践提出了一些修改法规的建议，有利于进一步增强法规的可执行性、可操作性。例如，武川县就向我们提出建议制定物业条例、信访条例等。

三是主动邀请基层代表和干部群众上门提意见。我们在年初组织市四区街道人大工委负责人、从事社区工作的基层人大代表以及其他方面的基层干部群众座谈征集立法建议，收到了很好的效果。与以往常见的“开门立法遇冷”“群众反响平淡”不同，基层干部在座谈时，发言踊跃，参与积极性很高，从基层实际需要出发提出了各类建议意见59条，其中有的是基层急需制定的地方性法规，有的是现行地方性法规在基层实施时出现的问题，建议市人大常委会及时修改或废止。

四是开展与政协的民主协商。政协是重要的民主力量，政协委员中有不少法律专业人才，而且其地位也相对“超脱”，能够站在与政府、人大不同的角度上看问题、提建议。我们除了在编制立法计划前邀请政协相关委员会及委员参加座谈、征求立法建议外，还起草了《立法工作中与政协开展民主协商的制度》，并多次与政协相关部门对接，沟通开展立法民主协商。

五是高度重视人大代表的立法议案、建议。每年人代会上代表都提出不少立法议案和建议，大部分都分解到相关专委办理，有的是由法工委直接办理。无论是哪个委员会负责办理，法工委都会对代表提出的立法议案和建议保持关注，认真研究办理部门的意见，在编制立法计划时充分考虑，今年市人大常委会修改全民义务植树条例的立法项目，就源于代表议案。

通过以上五个方面的工作，我们编制立法计划从以前主要依靠政府提交项目，转变为将群众提的、代表提的、基层人大常委会提的以及社会各方面、各渠道反映上来的立法需求，反馈到政府，通过与政府法制部门及执法部门充分沟通，统筹兼顾政府管理需要和社会立法需求，科学安排立法项目。

二、科学指导法规起草，为提升立法质量打好基础

法规起草是整个立法过程的基础，假如草案质量不高，即使审议意见非常多，也难以推倒重来，只能在原有基础上修修补补，因此在一定程度上制约了立法的最终质量。法规起草一般由政府相关职能部门承担，虽然具有一定合理性，但其弊病也显而易见：一是政府职能部门一般从自身管理角度考虑的比较多，对管理相对人的利益保护及对公民的需求考虑较少；二是政府职能部门中一般没有专门的立法工作人员，有不少部门是第一次承担立法起草任务，起草人员从未接触过立法工作。

为解决这些问题，我们在《立法工作规则》中，对草案质量规定了明确的质量标准，例如：地方性法规应当明确、具体，具有针对性和可执行性，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定；起草法规草案，除了必要的衔接外，不规定行政区划、机构设置、人员编制，一般不对经费保障作具体规定等等。在《立法工作流程》中，我们进一步明确了人大相关委员会指导法规起草的职责，同时明确法规草案应当符合立法法、市人大及其常委会制定地方性法规条例、制定地方性法规技术规范，做到结构合理、内容明确、概念准确、语言简炼，公平设定公民的权利义务和管理部门的权力职责，合理设定法律责任和权利救济方式，依法设定行政许可、行政处罚、行政强制并明确规定实施的具体条件、程序、事项、范围及相应的法律责任。

今年，我们按照四中全会要求提前介入，加强协调，充分发挥立法主导作用。在供水条例起草工作中，统筹水务局、春华水务两个重要的起草力量，形成工作合力。人大常委会相关委员会亲自参与到起草工作中，与起草工作人员共同对草案初稿逐条研究，统筹职能部门管理需要、企业发展、市场规律、老百姓用水安全，在公平公正的角度上设定各方权利义务。提出了供水应当要保障水质、水量、水压三个基本保障；对于条例草案初稿中规定的小区内管网由供水企业和用户分界承担维修养护责任，我们认为，目前普通老百姓的惯常认识是：家门以里的归个人管，家门以外的都是公共空间，不用个人负责。这也正是我市老旧小区供水问题的症结所在，小区内的公共管网政府不管、企业不管、用户没有能力管，造成了事实上的没人管。我们考虑到普通老百姓的实际困难，为保证老百姓能喝上水，建议由供水企业承担居民小区内公共管网的维护养护责任，真正实现“供水供到水龙头”。通过这次对法规草案稿的全面、系统指导，草案质量有了初步提升。

三、加强审议阶段的调研和征求意见，把老百姓的意愿真实反映到法规中

立法议案提请市人大常委会审议后，法规从真正意义上进入了人大常委会“手中”，因此，加强法规审议阶段的调研和征求意见工作，对于推进科学立法、民主立法尤为关键。我们在工作制度中从五个方面对立法调研和征求意见做出明确规定：

一是，公布法规草案公开征求意见。常委会一审结束后5个工作日内，由法工委起草公告，在呼和浩特人大网、《呼和浩特日报》以及其他新闻媒体上公布法规草案，面向社会征求意见；同时向自治区有关部门、市委、政府相关部门、政协及民主党派、旗县区人大常委会、法律咨询顾问、人大代表发函定向征求意见。

二是，在公开征求意见期间要组织立法调研。1.深入基层实地调查研究，围绕法规草案规定的主要管理措施、规范的具体内容以及常委会审议时提出的问题，向基层单位、一线执法人员、实际管理人员了解情况；2.分层次分范围组织有关管理部门、行业协会、管理相对人、相关利益群体以及法规涉及的各个方面人员座谈，征求对法规草案的意见； 3.法规草案中重要问题或焦点问题需要专门论证的，可以召开论证会请有关专家学者进行论证，也可以委托有关研究机构进行论证。4.法规草案对公共利益作出重大调整或者涉及社会普遍关注的热点问题，经主任会议同意可以召开听证会，听取条例相关管理部门和利益相关单位个人的意见，可以邀请人大代表、政协委员、民主党派、行业协会、社会团体、专家学者参与听证，立法听证报告作为参阅资料印发常委会会议。

三是，邀请新闻媒体参加提高立法透明度。对于人大常委会组织的重要立法调研活动以及征求意见座谈会、听证会、论证会，可以邀请新闻媒体参加，向社会公开部分立法背景材料和争议焦点，吸引管理相对人和利益相关人关注立法，引导公民积极参与立法。

四是，为扩大征求意见范围同步委托征求意见。市人大常委会两次审议法规案间隔的时间一般不足两个月，相关委员会用于调研和征求意见的时间非常紧张，而且委员会工作人员少、力量不足，因此我们在不断加强自身调研的同时，可以根据需要可以委托旗县区人大常委会或者有关单位开展对法规草案的征求意见活动，并要求受托单位应当将各方面提出的意见原汁原味向市人大常委会反馈。

五是，建立公民立法意见的采纳反馈机制。对公民提出的法规修改意见，我们不仅要认真研究和积极采纳，同时建立反馈机制，向参与立法的公民反馈其提出意见的研究和采纳情况，有条件时还可以对长期关心立法工作和对提高立法质量作出贡献的公民进行表彰，逐步培养公民参与立法的积极性。

在近几年的立法实践中，我们特别重视基础调研，在深入基层、深入实际、增强法规可操作性上下功夫。一方面拓宽公民参与立法工作渠道，不断探索民意表达和反馈的新途径；另一方面针对社会公众参与度低的症结，改进和创新征求意见的工作方法。例如，传统的方法是公布草案全文，一方面内容太多一下很难看明白，其次法规表述一般比较枯燥，难以吸引群众阅读。我们逐步尝试找出法规草案的焦点问题和关系群众切身利益的关键条款，有针对性的开展征求意见，使普通老百姓也能意识到法规对自身利益带来的影响和对社会起到的重要作用，以增强公众参与立法的实效。在上个月对爱国卫生条例草案征求意见工作中，我们分层次、多角度的征求意见，召开不同范围的座谈会达到十余次，有60多人参与，提出115条意见。其中在新城区听取社区居委会、村委会干部意见时，为保障基层干部畅所欲言，没有通知区领导参加；在土左旗征求意见时，专门听取了旗政府及人大代表的意见；为发挥政协委员参与立法的积极性，专门召开了立法民主协商座谈会，政协相关委员会及委员在认真准备的基础上，提出了不少好的建议。

此外，我们也非常重视立法协调协商，力争把分歧意见和争议焦点解决在常委会审议前。立法所调整的社会关系涉及方方面面，需要细致的做好协调工作，如果不充分沟通协调，不仅不利于法规顺利出台，即使仓促出台也争议不断，甚至执行不畅，损害了法的权威和尊严。为使法规立得住、行得通、真管用，我们在立法计划实施过程中，主动介入，做好各个阶段的沟通协调工作，通过提前沟通达成共识，以促成法规顺利通过。上半年在城市道路设施管理条例修正案起草期间，市人大常委会相关委员会多次参加起草调研和征求意见工作，认真研究国务院城市道路管理条例等法律法规，对呼和浩特市道路设施管理情况和挖掘、占用城市道路施工出现的问题进行了解，听取城管执法局、市政局、公安交警支队等相关部门的意见。草案向人大常委会提交前，我们发现新修改的道路挖掘审核等关键环节存在问题，经与法制办反复沟通、研究，最终达到一致意见，将分歧和争议解决在草案正式提请常委会审议前。

为了进一步保障立法质量，体现科学立法、民主立法，我们在法规表决阶段还规定了“个别条款单独表决”和特殊情况隔次审议、三次审议或搁置审议等“保障性”规定，在此不一一赘述。

“法”是“上层建筑”，但不能是“空中楼阁”，深入推进科学立法、民主立法就是要保障“法”源于实际生活、符合实际生活并最终适用于实际生活的。每一件法律法规的出台，都承载着老百姓现实和迫切的生活愿景。呼和浩特市人大常委会不断完善立法工作机制，努力以科学的立法机制来保障出台良法，以使我拉的地方性法规真正起到引领经济社会良性发展、保障社会和谐稳定的重要作用。