坚持科学民主立法 不断提高地方立法质量

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，提高立法质量是立法工作永恒的主题。党的十八届三中全会、四中全会对全面深化改革与全面推进依法治国提出了明确要求，在新的历史起点下，如何“抓住提高立法质量这个关键”，立良善之法、管用之法，充分发挥立法的引领和推动作用，是地方立法工作面临的重要课题。近些年，我市人大常委会以提高立法质量为目标，不断加强人大在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，完善社会各方有序参与立法的途径和方式，立法质量得到较大提高。

一、适应改革发展需要，努力处理好立法工作中的几个重要关系

（一）处理好维护国家法制统一和突出地方特色的关系。我国实行统一分层的立法体制，不同层级的立法权限和立法事项不同。根据宪法、立法法和地方组织法，享有立法权的地方人大及其常委会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。这一规定，包含了两个重要原则。一是不得同宪法、法律和行政法规相抵触原则。就是地方立法要维护国家法制统一，不能越权立法、与上位法相抵触。二是根据本地情况和实际需要原则。也就是地方立法要从本地实际出发，突出地方特色，这是地方立法的生命所在。近些年，我市在处理维护法制统一与突出地方特色的关系中，坚持寓“统一”于“特色”，在维护法制统一的前提下，不断增强法规的针对性和操作性，在破解社会难题、提升立法质量上取得较大突破。例如2012年根据国务院《物业管理条例》制定我市《物业管理条例》时，常委会根据我市实际情况，将对上位法的细化、补充作为立法重点，并结合条例的审议，围绕“物业管理工作和物业管理立法”进行了我市历史上首次专题询问，把百姓最关心的社区物业服务站建设、业主委员会组建、物业费涨价、住房专项维修资金、物业纠纷立案难等十一个问题确定为询问问题，由市政府及相关部门负责人予以答复，不仅在全国开创了针对“立法案”开展询问的先河，还实现了监督权与立法权的有机契合。专题询问后，常委会针对我市20余万户的老旧住宅没有实行物业管理、市民生活质量受到较大影响的现实情况，以“大物业、全覆盖”为切入点，在条例中规定了市、区、街道、社区四级管理体制，促成了对老旧物业长期无人管问题的解决。同时，市政府相关部门针对条例规定和询问中反映出的问题积极采取措施予以整改：市住房局着手组建300个社区物业服务站，并开展了“物业在行动，为民解烦忧”专项整治活动，提升物业企业服务质量；市物价局针对物业费随意涨价问题，在全市启动了物业收费专项检查行动，组成30个检查组，对群众举报的近百家物业企业的收费项目进行集中检查处理。此次物业管理立法及专题询问得到了百姓的高度认可，实现了提升立法质量和实现较好社会参与效果的双赢。

（二）处理好加强人大对立法工作的组织协调和调动各方面积极性的关系。加强人大立法组织协调，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是提高立法质量的有效途径。当前，受立法体制、机制等因素影响，地方人大及其常委会在立法运作过程中的主导性还不够强，分段化倾向较为明显，法规立项和议案起草还是主要依靠政府，使得立法项目不同程度地存在部门利益倾向、地方特色不明显、针对性和可操作性不强等问题，损害了法规的公信力和权威。为切实解决这些问题，我市人大常委会总结多年地方立法工作实践，于2013年11月提出了加强地方立法工作组织协调的21条意见，并经哈尔滨市委转发，从而形成了较完善的地方立法组织协调工作体制机制，充分调动各方参与立法的积极性。一是强调市人大常委会及市人大各专门委员会、市政府及有关部门，在法规立项、起草、调研、审议、报批、实施报告和后评估等环节，互相支持，互相尊重，互相配合，形成党委牢牢把握立法工作正确政治方向、人大充分履行立法机关主体职能、政府及其部门积极发挥支持配合作用、社会多渠道广泛参与的立法工作格局。二是加强人大对立法决策的主导，在立法项目论证阶段对各方提出的建议项目通盘考虑，确保立法资源用在刀刃上。三是每年至少召开一次由市人大有关专门委员会、常委会法制工作机构和市人民政府法制部门、法规起草部门或者组织负责人参加的会议，明确法规起草责任和时限，通报法规起草进度，沟通立法工作信息，研究立法工作中的重要问题。四是法规案进入常委会审议阶段后，法制工作部门将法规草案和重要修改意见报省人大常委会法制工作部门征求意见，及时取得共识。

（三）处理好效率和质量的关系。立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量。十八届四中全会提出“要抓住提高立法质量这个关键”，要求立法机关既要及时回应改革发展需要，立出实践需要的法，更要坚持质量第一，在立法的精细化上下功夫。我市人大常委会在制定《哈尔滨市城市绿化条例》时，为有效解决我市城市绿化覆盖率较低、“城市中心少绿”等问题，并没有按照惯例，在一审之后的下一次常委会安排二审，而是针对我市绿化工作中的难点问题，进行深入、细致地调研、论证，经反复研究，结合我市实际，在条例中强化了人大常委会监督职能，明确改变城市绿地性质，须经人大常委会批准或备案；加强绿地异地补建管理，规定“经批准改变城市绿地性质的，城乡规划行政主管部门应当按照改变城市绿地的面积和性质在同等土地价格地段内就近规划新的城市绿地”；推行多种绿化方式，针对城市平面绿化空间日趋紧张问题，要求“城市立交桥、道路隔离带等市政公用设施及高架道路下用地，适宜绿化的，应当实施绿化；城市主要道路两侧沿线单位，应当实施通透式绿化”。这些具有鲜明地方特色的规定，有效提升了法规的针对性、适用性，为改善我市生态环境、提升居民生活质量、创建生态园林城市提供了法制保障。

（四）处理好为行政机关赋权与保障人民权益的关系。法律是社会利益关系的调节器。一部立法，往往涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权力和责任，在立项、起草、审议、修改、不同意见的协调等多个环节，不可避免地会受到各方面利益的影响。我市人大在立法工作中坚持以人为本、权利本位、责权平等的立法理念，注重处理好责、权、利的关系，在避免由部门左右甚至主导立法，通过立法来扩权、确权、固权，谋取部门利益的同时，又注意政府管理需要，不是一味着眼于削权、限权、控权。也就是既确权又立责，在赋予行政机关必要的权力和手段的同时，加大监督力度、明晰法定责任，避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。同时，最大限度的维护人民的根本利益。

二、深入推进科学立法、民主立法，努力提高立法质量

地方立法是一个系统工程，涉及立项、起草、审议、完善等诸多环节，要提高立法质量，必须将科学立法、民主立法贯穿于各个环节中。

（一）在法规立项环节，建立完善法规预案研究、立法项目库、法规立项论证制度。科学确定立法项目是做好地方立法工作的关键环节。我市人大通过对政府等有关方面提出的立法建议项目进行科学筛选和统筹，确保从源头上把住关。一是法规预案研究制度。根据代表、群众的意愿和经济社会发展的迫切需要，对一些重点立法、群众特别关注的立法、有必要但迟迟上不了立法日程的立法，委托院校或者研究机构对立法的必要性、可行性进行预案研究，对立法模式、立法风险进行评估、分析，提出研究报告，起草法规草案，由人大常委会主任会议决定是否将其列入立法计划。二是立法项目库制度。为增强立法工作的前瞻性、指导性，由常委会法制工作部门向人大代表、常委会组成人员、各专门委员会、政府及各部门、政协、各人民团体、市民广泛征集立法建议项目，并对征集到的项目进行必要的论证，在此基础上编制立法项目库，作为立法计划项目储备，并根据项目的重要性、必要性和成熟程度，将其分为近期、中期和远期项目。被确定为近期立法项目的，提出主体或者有关方面要及时开展调研，做好立法前期准备。同时，对立法项目库实行动态管理，适时调整、充实。三是立项调研论证制度。为促进科学立法，避免立法的随意性、盲目性，除已经过预案研究的立法建议项目外，必须进行立项调研论证。由市人大常委会法制工作机构牵头组织人大有关专门委员会、市政府法制部门及有关部门、有关方面专家学者共同对立法的必要性、可行性、成熟程度等进行论证，提出计划草案，报主任会议审定。

（二）在法规起草环节，建立完善多元化起草、提前介入、立法调研报告制度。法规起草阶段明确法规的宗旨、框架、主要制度、重点内容等，对地方立法质量至关重要。一是多元化起草制度。拓宽法规起草渠道，对综合性强、社会影响大的立法项目，探索由人大有关专门委员会或常委会法制工作机构牵头起草，或者委托专业院校起草，或者整合立法资源，尝试立法工作者、实际工作者和专家学者相结合起草，改变政府部门起草的单一模式，克服立法中的部门利益。二是提前介入制度。政府法制部门、人大法制委员会、常委会法制工作部门有关工作人员提前介入法规起草工作，共同商定起草方案和计划，参与法规起草阶段的调研、论证，一方面有助于及时掌握实际情况，了解法规规范的重点、难点问题；另一方面有助于从合法性、可行性等方面把关，提出合理化建议，尽量减少法规草案的部门色彩，把一些矛盾和问题解决在起草阶段，避免在审核、审议时出现“大翻盘”情况，造成人力、物力浪费。同时，注意尊重起草主体权利，避免“提前介入”成为“提前说了算”。三是立法调研报告制度。立法调研贯穿立法的全过程，起草阶段的调研尤为重要。为使立法符合实际情况，我们要求起草部门明确调研重点课题和任务，邀请政府法制部门、人大常委会法制工作部门、人大有关专门委员会等共同调研。调研要充分、深入，做到摸清情况，找准问题，提出解决方案，避免走过场。调研之后，要形成完整的调研报告，供立法决策参考。

（三）在法规审议环节，建立重大修改沟通协商制度。法规审议是立法程序的一个非常重要环节，是决定法规草案如何修改的关键阶段。我们建立了人大法制委员会、常委会法制工作部门与政府法制部门、起草部门的审议意见沟通协调机制，对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的问题，采取慎重态度，需要调研的深入调研，需要论证的充分论证，需要协商的反复协调，最大限度取得共识。对法规草案中重大问题的修改，人大常委会事先与政府沟通协商。对于应当由政府自主决定的事项和涉及政府部门职能划分问题，政府层面已经协调明确的，人大常委会不再征求政府部门意见。

（四）在法规完善环节，建立完善立法后评估、法规实施情况报告和法规清理制度。法规制定实施后，需要通过一定形式对其进行“检修”，以适应不断发展变化的社会现实，从而保证整个法律体系的和谐统一。一是制定立法后评估办法，对评估主体、程序、标准、方法等进行统一规范，使评估工作有章可循。每年选择一至几部已制定的地方性法规进行立法后评估，为法规的立、改、废提供可靠依据。二是新制定的地方性法规在公布实施一年后，由负责法规实施的主体对法规的实施情况和社会效果进行自行评估，向市人大常委会书面报告法规实施情况。法规有多个实施主体时，由主要的实施主体负责报告。因情况发生重大变化致使法规已不能适应经济社会发展需要的，负责法规实施的主体也应当及时向市人大常委会书面报告。三是除根据国家统一部署对法规进行集中清理外，通过立法后评估、法规实施情况报告、执法检查发现法规有需要改、废情况的，应当及时进行修改或者废止。此外，还要每五年对法规进行一次全面清理。

（五）在社会参与环节，建立立法协商、立法联系点、立法工作站制度，不断拓展社会各方有序参与立法的途径。我市人大将社会参与贯穿立法规划、立法计划编制，法规草案起草、审议，重大制度设计、法规完善等各个环节，让社会各方能够更广泛、更深入地参与到立法中。一是立法协商制度。立法协商是确保立法决策汇集民意、集中民智的重要形式。为充分发挥立法协商在平衡社会各方利益方面的重要作用，我们建立了广泛实施、多层次运用的协商制度，注重倾听政协委员、民主党派、人民团体、社会组织、企事业单位、专家学者、公民个人及基层人大代表意见，在法规草案公开征求意见，立法座谈会、论证会，专题立法调研、社会调查等阶段，都采取立法协商征集民意，通过多种方式凝聚共识，把方方面面的力量统一到立良法上来。同时，我们将立法协商制度化，将协商内容、协商程序等写入《哈尔滨市制定地方性法规程序的规定》，使立法协商有章可循。二是立法联系点制度。2005年，我市人大在社区设立了24个立法联系点，通过这种形式来征求意见，给基层群众参与地方立法活动创造了条件，实现了民主立法向社会最基础层面的延伸。2013年，我们对联系点进行调整、补充，将联系点数量扩大到100个，除在每个区、县（市）选择三个有代表性的社区或者乡镇作为联系点外，还面向全国、省、市人大代表所在单位以及大专院校、科研院所、行业协会、群团组织、志愿者组织、大型企业选择设立联系点，在我市初步形成了全方位、多层次的立法联系网络体系。同时，建立了立法联系点网络QQ群，实现了与各联系点的实时互动：对立项、起草、调研、协调、审议等立法过程进行宣传，使联系点及时掌握有关立法动态；围绕法规在制定过程中的重要问题组织联系点通过网络平台广泛地讨论；传达中央对立法工作的重要要求及全国地方立法研讨会精神。此外，还通过集中培训、理论学习、网络课堂、经验交流、先进评选等方式，调动联系点参与立法工作的积极性，提高工作质量，将联系点工作不断引向深入。三是立法工作站制度。为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，进一步推进科学立法、民主立法，深入了解基层实际情况，准确把握基层立法需求，我市人大常委会今年在六个区、县人大常委会设立“立法工作站”，这是我市继立法联系点之后，畅通基层立法意愿表达渠道的又一新尝试，也是常委会在全面推进依法治国新的历史背景下推出的完善我市民意征集组织体系、提高立法质量的重要举措。“立法工作站”对上向市人大常委会反馈基层群众的立法需求，对下指导立法联系点有效开展工作，是我市立法民意征集工作承上启下的重要环节，也是联系立法机关与基层群众的纽带和桥梁。通过“立法工作站”，能够更好地了解民情、市情，有助于在法规中体现各阶层群众的利益，维护百姓权益，更好地实现科学立法、民主立法。