在新起点上加强和改进地方立法工作

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，以64条84款之多的修改，条文由原来的94条增至现在的105条，实现了立法法实施15年来的首次调整完善。

特别是与我们设区的市的立法相关，新修订的立法法，在立法目的、立法原则、立法规范要求、专属立法权、人大代表和公众的立法参与、立法听证和评估、法案表决、人大的立法主导及其统筹协调、立法起草、设区的市“入列”“扩容”立法以及权限范围调整、规章立法规范的限制等，做了许多新的规定。

党的十八大、十八届三中、四中全会精神和立法法修改所作出的新规定，既为全面依法治国背景下的地方立法提供了新的依据，提出了新的任务和要求，又为“四个全面”战略布局中地方立法工作确定了新的规范，形成了新的形势和挑战，确立了新的起点。贵阳市把贯彻落实党十八届三中、四中全会精神和修订后立法法规定作为一件大事来抓，借此采取系列举措加强和改进地方立法工作。

一、率先出台意见加强地方立法工作

按照市委常委会的意见，经过市人大常委会党组近7个月的调研起草准备，提交市全面深化改革领导小组会议研究、市委常委会讨论通过，市委于今年5月12日以筑党发〔2015〕9号文件下发了《中共贵阳市委关于加强和改进地方立法工作的意见》。这是我市在新时期贯彻落实中央和省委要求，适应立法工作新形势、新任务，首次以市委文件形式对地方立法工作作出专项部署和要求。

从2014年11初起草开始，我们本着立足实际、突出重点、适应形势、针对问题的原则，采用定性描述与定量规范相结合的办法，来设计《意见》的框架和内容。《意见》主体内容包括：充分发挥地方立法的引领和推动作用，建立健全人大主导地方立法的工作机制，深入推进科学立法民主立法，加强规范性文件备案审查和法规、规章实施情况监督检查，切实加强地方立法工作保障等有五大板块，具体从17个方面作出了规范。而且，为了保证《意见》要求能够落到实处，市人大常委会法制室会同办公厅拟定了责任分解表，对《意见》的具体任务都相应明确了分管领导、主体责任单位、主体责任人、责任单位和完成时限，征求有关各方意见后提交市委办公厅行文下发，市督办督查局检查落实。省人大常委会党组书记、副主任龙超云同志等，对贵阳市率先在全省出台专门意见加强和改进地方立法工作的做法，给予充分肯定和高度评价。

二、调整修改五年立法规划

立法规划是每一届市人大常委会关于立法工作整体部署的指导性文件。为了增强立法工作的预见性、指导性，贵阳市人大常委会自十届人大开始，已经连续四届编制了常委会的五年立法规划。市十三届人大常委会在换届选举产生以后，结合经济社会发展实际，及时组织调研，编制、通过的《规划》确定列入五年立法规划的项目共44项，其中，制定项目14项，修订项目11项，废止项目1项，调研项目18项。这些项目中，与生态文明城市建设紧密相关的项目有16项，占项目总数的33%；涉及促进经济转型发展的有17项，占总数的39%；涉及推动社会建设及民生改善的有36项，占总数的82%；涉及巩固和发展改革创新成果的有23项，占总数的52%。

《规划》实施三年来，共制定、修改、废止地方性法规15件，对指导我市地方立法工作，促进经济社会跨越发展提供了坚实的法治保障。总结《贵阳市促进生态文明建设条例》实施经验，为巩固生态文明建设成果，提升生态文明法治效力，保障全国生态文明示范城市建设而由代表大会制定的《贵阳市建设生态文明城市条例》；为巩固和发展贵阳市城市基层管理体制改革成果，加强城市社区建设、治理、服务和管理，提升城市基层社会建设管理水平而制定的《贵阳市社区工作条例》，均属创制性立法，而且在全国属于首创。

随着我市创新驱动∙区域合作战略、全面打造贵阳发展升级版目标的确定和实施，加快推进全国生态文明示范城市建设，奋力走出一条西部欠发达城市经济发展与生态改善双赢的可持续发展之路，对地方立法提出了新的需求。而且，新修订的立法法对设区的市的立法权限范围作出新的规定，市委下发的《中共贵阳市委关于加强和改进地方立法工作的意见》，也对新时期我市地方立法提出了新的任务，对立法工作提出了新的要求。这些都为《规划》的修改完善提供了时机和条件。为此，市人大常委会主任会议决定于去年8月起开展修改调整《规划》的调研工作，综合研究各方建议拟定了初步意见，并在推进过程中根据《立法法》修订进展等情况不断加以完善。

经主任会议提出议案，7月7日市十三届人大常委会第35次会议通过，对《规划》进行了修改调整。修改调整后的《规划》确定制定类项目19项、调研类项目7项，主要属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。我们坚持与时俱进，适应形势发展变化，根据地方立法面临的新形势、新任务，对作为《规划》有机组成部分的文字描述部分做了修改完善。比如，在“指导思想”部分，增加了“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”，“ 完善立法体制机制，精细立法过程”，服务“全面打造贵阳发展升级版目标”等内容。在“原则”部分，要求立法规划应当“主动适应经济社会发展新常态”；“坚持问题导向，紧扣城乡规划建设管理、生态文明建设以及环境保护、历史文化保护、促进政府职能转变等重要领域”开展立法；“坚持改革决策与立法决策相结合，发挥地方立法的引领、推动作用，确保重大决策、重大举措、重大改革依法有据”等内容。在“保障措施”中增加了“建立立法与执法、管理衔接机制”一个部分，提出要“加强地方性法规的配套制度建设”，“积极规范执法、管理和服务行为”，“建立立法报告制度，坚持党对立法工作的领导”，“充分发挥人大的立法主导作用”等等。

三、召开全市地方立法工作座谈会

新政新规的出台，催生了地方立法的新形势。为了学习贯彻新修订的立法法、中共贵阳市委关于加强和改进地方立法工作的意见，传达贯彻全省地方立法工作会议精神，做好新时期我市地方立法工作，经市人大常委会党组研究决定，我市于7月3日召开了全市地方立法工作座谈会。

会议对新修订的立法法关于提高立法质量、设区的市的立法权限、规范性文件主动审查、地方政府规章的限制性规定等进行了重点学习，对中共贵阳市委关于加强和改进地方立法工作的意见进行了重点解读。会上，市人大常委会副主任、党组副书记胡海燕同志作了《加强地方立法工作，不断提高立法质量，为全面打造贵阳发展升级版提供法治保障》的讲话。这次会议，是继去年首次召开全市地方立法工作会议之后的又一次重要的立法工作会议。会议要求：一要认真学习领会新修订的立法法。了解立法法修订的大背景，特别是关于设区的市地方立法权限的限制性规定；加强学习研究，总结提炼我市地方立法工作的成功经验做法，对照立法法规定及时启动对我市地方立法条例的修改工作。二要围绕中心，发挥地方立法的引导和推动作用。要把坚持党领导立法作为一种制度自信、法律责任和政治自觉，将党的领导贯穿到立法活动的全过程；坚持发挥立法机关的主导作用，坚持以问题、需求为导向，把好立项关、起草关、入口关、审议关，有序推进立法工作。三要健全完善科学立法、民主立法的机制和程序。改进立法项目确定，加强和改进法规起草，拓宽公众参与立法渠道，建立立法过程的沟通协调机制，完善法规审议和表决机制，坚持和完善地方立法专家咨询制度。四要加强规范性文件备案审查制度和能力建设，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全备案审查工作制度，依法将全部规范性文件纳入备案审查范围，尝试开展主动审查，不断深化备案审查工作。五要加强立法队伍建设。按照市委《意见》要求，争取解决市人大法制委与常委会法制工作委员会分设，在法工委内增设备案审查工作机构等问题。

犹如经济发展模式和增长方式的转型升级一样，地方立法也必须实现这种转型升级，这也是立法主动适应经济社会发展新常态的必然要求和具体体现。会议对设区的市如何认识新形势、肩负新使命、踏上新征程、开创新局面、完成新任务，在地方立法上进一步更新立法观念、校正立法目标、选对立法路径，加强和改进地方立法工作，实现地方立法从数量速度到质量效益的有效提升，实现地方立法的全面转型发展，达成了许多共识，提出了很多建设性的意见和建议。

四、部署清理法规规章和规范性文件

立、改、废、释都是同等重要的立法形式。法因时而立、因时而进，也要把握大势，因时而废。地方立法作为中国特色社会主义立法事业的重要组成部分，必须主动适应经济社会发展变化的形势，既要善于做好立法的“乘法”和“加法”，更要敢于做好立法的“除法”和“减法”。

党的十八届四中全会决定提出，“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。省委十一届五次全会也相应提出了及时修改和废止不适应改革要求的地方性法规、规章的要求。在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，全面清理有违公平的法规规章和规范性文件工作，被历史性地提上省、市立法工作议事日程。《中共贵阳市委贵阳加强和改进地方立法工作的意见》提出，要“健全法规、规章质量动态管理机制，采用集中清理、专门清理和定期审查等方式开展法规清理，通过立法后评估形式检验地方性法规和规章的执行效果，注重清理结果和评估结论的运用。由市人大常委会牵头制定清理工作方案，从2015年下半年开始，用1至2年时间全面清理有违公平的法规、规章和规范性文件”。

据此，我们拟定方案，提出清理工作时间为：2015年下半年至2016年；清理范围是：截止2015年6月30日前制发的、现行有效的市人大及其常委会制定的地方性法规、市人民政府制定的规章，以及市人大常委会和市人民政府制定的规范性文件；清理的原则是：谁执行谁清理、依法清理、公平合理和开门清理；清理的标准包括了合法性、适当性、实效性、执行性和规范性的内容，并具体列举了若干的标准细项。在清理时间、范围、原则和标准确定的前提下，全市地方性法规、规章和规范性文件的清理，可以采取集中或者分块打包清理的方式，依法通过招标等公开的政府采购程序确定中标人，签订委托协议，委托有能力的高校、科研机构、社会组织、专家学者等第三方清理的方式进行。清理工作结束后，中标人对每部法规要提出初步清理意见，并附保留、修改、废止或者重新制定的说明，经专家评审委员会评审后，报市人大常委会法制室、市法制局分别汇总提出报告。也可以由市人大常委会、市人民政府自行组织清理。我们还要求市政府工作部门要按照清理标准和要求对部门规范性文件进行延伸清理。

这次清理，是一项任务艰巨、要求很高、系统性强、责任重大的工作，要坚持党委领导、人大主导、政府协同、部门参与，统一部署、相互协调、同步推进、一次完成的工作方法和步骤，有组织、有计划、有秩序地推进。建议成立清理工作领导小组，由市人大常委会主任任组长，市委副书记，市人大常委会和市政府的分管领导任副组长，市人大常委会、市政府秘书长，市人大常委会法制室主任，市法制局局长，市人大常委会、市政府联系立法工作的副秘书长为成员，统筹推进整个清理工作。

这次清理，是一次对全市法规制度进行的立法“大扫除”。市人大常委会法制室拟定清理工作实施方案，征求市人大各专门委员会、常委会办事工作机构和地方立法咨询专家意见，经会同市人民政府办公厅、市法制局研究，并提请主任会议作出决定后，还将作为地方立法重大事项报经市委同意，确保清理工作在市委的重视和领导下有力推进。

此次集中清理后，我市将以此作为地方立法的新起点，建立法规、规章质量动态管理机制，每年根据国家法律、行政法规和省的地方性法规的制定、修改或者废止等情况，定期审查法规、规章、规范性文件，并及时提出处理意见，切实维护、保障法治的统一性和协调性。

五、对实施立法法的一些的思考与建议

（一）关于设区的市的立法权限范围的理解

新修订的《立法法》第72条对设区的市立法权限范围确定为：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”、“已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效”。对“城乡建设与管理、环境保护”如何理解和把握，是作广义理解还是狭义理解，如作狭义理解，是否就是法律委员会乔晓阳主任在审议结果报告中表述的范围，或者是除国家住房与城乡建设部、环境保护部职权对应的事项，以及法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定外，超出即越权立法。如作从宽、广义的理解，就可以再适当延展，将那些确属城乡规划建设管理、生态文明建设以及环境保护的事项纳入，如消防、社区、殡葬、征收补偿、高新区、经开区和综保区的建设管理等，比较符合实际，也便于操作。当然，这并非随意解释。现行有效的“限外”地方性法规能否修改，如需修改或者立新废旧的怎么处理。对此，我市提出要紧扣城乡规划建设管理、生态文明建设以及环境保护、历史文化保护、促进政府职能转变等重要领域开展立法。建议全国人大常委会法工委予以研究，进一步明确提出指导意见或者权限清单。

（二）规范人大职权事项的立法如何认定和处理

根据新修订的《立法法》第72条的规定，规范人大职权事项的立法将不在设区的市的权限范围。这里所指的“规范人大职权的事项”，即规范人大及其常委会作为国家权力机关特有职能方面的事项，如关于代表大会或者常务委员会议事活动、人大代表建议批评和意见的办理、讨论决定重大事项、规范性文件备案审查、立法程序、授予地方荣誉称号等等。这些方面，有的有法律授权，如关于立法程序立法法第77条第一款已授权，除此以外就没有法律授权，地方有的已部分立法，有的还没有。对已经立法的部分，当然纳入“继续有效”范畴对待处理而不存在障碍。对尚未立法的部分，在国家和省尚未立法而无法可依时能否进行立法？如果不能立法，就只能制定大会、常委会的工作制度，虽然不严肃，但也实际上起了准立法的作用。这一问题，建议全国人大常委会法工委加以研究、提出指导意见。

（三）立法机构建设应自上而下作总体构想安排

立法事业是一国、一地经济社会事业的重要组成部分和文明进步发展的重要标志，是与我们的改革发展环境与水平联系在一起的。政治路线确定之后，干部就是决定因素。伟大的立法事业需要一大批建功立业之士为之不断努力，没有一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的高素质的立法工作队伍，实现地方立法事业的可持续发展将是一句空话。只有立法队伍建设在改革发展环境中同步得到加强和改善，才有能力适应经济社会发展变化，肩负起法律和时代所赋予的重任。

从全国大多数设区的市的情况来看，立法机构建设以及立法力量配备都成为地方立法机关的最薄弱环节之一。按照党的十八届四中全会《决定》要求，立法队伍和行政执法队伍、司法队伍等一起，共同构成了法治专门队伍，而且都属于应当加强之列。建议按照十八届四中全会关于“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”等要求，比照国家纪检监察队伍、法官检察官队伍建设和改革的模式，加快研究立法机构建设总体框架、发展目标与具体措施，自上而下有据、有序、有力推进，切实增强地方立法能力建设。