推行网上立法听证，扩大公众有效参与

广州市人大常委会分别于2012年、2014年在大洋网上成功举行了《广州市社会医疗保险条例》和《广州市公园条例》网上立法听证会，将过去电视直播的现场听证会搬到互联网门户网站上举行，首开网上立法听证先河，受到社会各界的广泛关注，吸引了众多网友参与，大大拓展了立法听证的社会影响和公众参与度，是我市人大常委会创新地方立法工作机制、大力推进民主立法的成功实践。

一、网上立法听证会的准备工作

（一）确定听证事项、听证方式、听证程序和听证会的举行时间

网上立法听证会选择了与广大市民群众切身利益密切相关、社会普遍关注的《广州市社会医疗保险条例》、《广州市公园条例》作为听证项目，由法制委和法工委会共同组织。法工委根据条例草案向公众征求意见的情况和常委会组成人员第一次审议的意见，选择了内容重要、公众普遍关注、存在较大争议的问题作为听证事项。《广州市社会医疗保险条例》的听证事项有三项：一是具有本市户籍的城乡居民是否都应当强制参加社会医疗保险，如果部分人拒绝参加社会医疗保险应当如何处理；二是职工缴纳社会医疗保险费的最低缴费年限应规定为多少年较为合理；三是如何加强对社会医疗保险违法行为的监督管理。《广州市公园条例》的听证事项有两项：一是对公园内开展健身、娱乐活动产生的噪音问题应当如何规范和解决；二是公园应当禁止哪些商业服务设施，可以建设哪些配套商业服务设施。

两次网上立法听证会全程在大洋网上进行，听证程序共分为陈述人陈述、听证人提问、陈述人辩论、陈述人最后陈述和主办方小结五个环节。《广州市社会医疗保险条例》听证会的举行时间为2012年11月28日至12月4日，共7天。《广州市公园条例》听证会的举行时间为2014年9月22日至9月29日，共8天。

（二）制定听证会工作方案

为高质量举行听证会，法制工委制定了详细的听证会工作方案，召开了有市人大常委会办公厅行政处、秘书处、信访局、研究室宣传处等部门参加的征求意见会。在听取各部门意见的基础上，对听证会工作方案作了修改完善，明确了听证会各协助部门的任务分工，确定了各部门联络人。各部门按照听证会工作方案的分工和要求，有计划地开展各项准备工作。

（三）制作听证会网页，搭建网上听证平台

法制工委与大洋网的有关负责同志反复研究探讨，就网上立法听证会的页面设计、参与便利性和网络安全等问题进行多次沟通和磋商。根据听证会流程，制作了便于陈述人、听证人、网友操作的听证页面，为保障听证会有序进行，还制定了网上听证应急预案。

听证会页面是根据听证会的环节进行设计的，分为两大页面，即听证会公告页面和听证会总页面。听证会公告页面是在发布听证会公告和征集听证陈述人时使用，征集陈述人期限到期后便换下该页面，放上听证会总页面。这两大页面都通过点击大洋网首页的有关听证会按钮进入。听证会总页面是整场听证会的枢纽、汇总页面，在该页面正上方可以清晰地看到听证会的各个环节及对应的时间，点击各个环节的按钮可进入每个陈述人陈述页面、听证人提问页面、辩论页面、陈述人最后陈述页面和主办方小结页面。为使听证会有序进行，在各个环节按钮下方设置了听证主持人，主持人每天进行适时提示，引导听证会顺畅进行，主持人右边是听证人的构成，点击可进入听证人提问页面，下方标明了听证事项。在该页面的中部展示了每个听证陈述人的姓名、照片和对听证事项的简要观点，并设置了网友对陈述人观点投赞成票或反对票的按钮，网友可进行投票，投票结果实时显示。在陈述人观点展示区下方，设置了详细的听证程序和听证纪律，还放置了法规案条文解读、听证事项说明、法规起草过程简介以及介绍国内外相关情况的材料等参阅资料，供公众参阅，为公众参与听证会了解相关信息提供最大便利。在该页面最下方是网友留言区，网友无需注册即可发言。

陈述人陈述页面是每个陈述人的个人专区，陈述人在听证期间可以在该页面上详细阐述对听证事项的观点，网友可以在留言区发表评论，陈述人可在留言区与网友进行互动。在听证人提问页面最上方列明了听证人的组成，在提问区域当听证人进行提问时会显示听证人的真实姓名，听证人可以向某一特定的陈述人提问，也可以向所有陈述人提问。当听证人向特定陈述人提问时，有关陈述人应当及时回答；向全体陈述人提问时，所有陈述人都可以给予回应。在该页面也设置了网友留言区，听证人可在留言区与网友进行互动。由于陈述人较多，每个陈述人陈述和辩论的意见也较多，因此主办方要求所有陈述人在最后陈述页面对听证事项和辩论问题做简要的观点综述。

（四）发布听证会公告，公开征集听证会陈述人

按照听证会工作方案的安排，法工委分别于2012年11月7日至14日和2014年9月1日至10日在广州日报、大洋网、广州市人大信息网和立法官方微博等媒体上发布举行网上立法听证会和公开征集听证会陈述人的公告，公布听证事项，向社会公开征集听证会陈述人。会前，法工委和研究室召开了新闻通报会，向到会的10多家新闻媒体介绍了本次听证会的基本情况，对听证事项和征集陈述人等事宜作了说明，并着重介绍了本次网上听证的特点和优点。广州日报、大洋网、南方都市报、新快报、羊城晚报等多家媒体在听证会举行前对听证会的举行和陈述人征集等事项作了全面、深入的宣传和报道，受到广大市民群众的热切关注。

公告发布后，两个听证项目分别有118位、78位各界人士报名申请作为听证会陈述人，报名的踊跃程度和报名人数超过了常委会以往的历次立法听证会。法工委按照代表性原则（尽可能考虑各个方面的代表和各种不同观点）和相对优先原则（报名先后及是否有书面意见），从中分别遴选了18位、20位申请人作为听证会陈述人。这些陈述人具有较广泛的代表性。为保证听证会质量，使陈述人全面深入了解我市社会医疗保险、公园建设与管理的基本情况，法工委召开了陈述人座谈会，请法规草案起草部门的有关负责同志到会介绍情况，回答陈述人提出的问题，还就参加听证会的网上操作问题举行了专门培训。

（五）确定听证人

两次听证会的听证人均为市人大常委会组成人员、市人大法制委员会组成人员和负责法规案一审工作的委员会的负责人，两个听证项目的听证人分别为56位和55位。

二、网上立法听证会的举行情况

（一）听证会流程

两次网上立法听证会陈述人陈述、听证人提问、陈述人辩论、陈述人最后陈述和主办方小结五个听证会程序全部在网上进行。为保障听证会全过程有条不紊地进行，法工委在网上以听证主持人的身份，引导听证会按既定的听证程序开展，工作人员适时提醒陈述人、听证人及时参与听证会的各有关环节，7、8天的听证会秩序井然、气氛热烈，听证陈述和辩论比较充分深入，众多网友全程深度参与。

1、陈述人陈述阶段。两个听证项目的陈述人陈述时间分别是2012年11月28日至12月2日共5天、2014年9月22日至25日共4天。各位陈述人围绕听证事项充分阐述各自的观点，并积极与网友进行互动。大部分陈述人的发言质量都很高，许多陈述人的观点被各大媒体作为醒目的新闻报道标题，有的陈述人的观点在网上得到广泛的支持，网上支持者最高的多达236512人。

2、听证人提问阶段。分别是2012年12月2日共1天、2014年9月26日至27日共2天。在听取陈述人各自观点后，分别有14位听证人向9位陈述人提出了33个问题、12位听证人向7位陈述人提出了23个问题，有的陈述人被提问和追问多达18次，各陈述人对听证人的提问都一一回答。

3、陈述人辩论阶段。分别是2012年12月3日至4日共2天、2014年9月28日至29日下午2时共1天半。在前两个阶段的基础上，听证会主持人根据陈述人的陈述、听证人的提问以及众多网友发帖等情况，《广州市社会医疗保险条例》听证会确定了两个重点问题作为辩论题目：一是规定所有居民都应当参加社会医疗保险是否合理可行；二是规定职工社会医疗保险基金和城乡居民社会医疗保险基金分别建账、统筹使用、统一核算是否合理。《广州市公园条例》听证会确定了两个重点问题作为辩论题目：一是对在公园内进行健身娱乐活动产生的噪声是设定全市统一的最高限值，还是授权公园管理机构根据各自情况分别设定；二是是否可以在公园内从事教学、培训等其他营利性活动。辩题在陈述人中形成了正反两种不同的观点，并展开了激烈辩论，双方各抒己见，互相争论，充分阐明了各自的观点和理由。

4、陈述人最后陈述阶段。时间分别是2012年12月4日晚上18时至22时、2014年9月29日14时至17时。每位陈述人在前期陈述和辩论的基础上，对听证事项作了最后陈述。

5、主办方小结阶段。时间分别是2012年12月4日22时、2014年9月29日17时。法制委和法工委在网上就听证会的整体情况进行了小结，宣布听证会结束。

（二）听证会取得的成果

两次网上立法听证会各项准备充分扎实，组织工作严密到位，各个环节紧凑有序，听证会全程有条不紊。各位陈述人在会前都作了认真准备，围绕听证事项和辩题进行陈述、辩论，观点鲜明、辩论热烈、理据充分，气氛和谐。其中，有些陈述人的发言旁征博引、说理充分深刻、积极与网友进行互动、辩论激烈，赢得了众多网友的认可和赞同。两次网上立法听证会吸引了众多网友参与，《广州市社会医疗保险条例》听证会网上点击量高达1220.84万人次，网友参与投票和评论6353人次，发表了919条评论、意见和建议。《广州市公园条例》听证会网上点击量高达1326.18万人次，网友参与投票和评论达689903人次，发表了792条评论、意见和建议。

人民日报、中央人民广播电台、法制日报、民主与法制时报、中国青年报、广东人民广播电台等等媒体对本次网上立法听证会作了全面的报道，南方日报、广州日报、新快报、信息时报、羊城晚报、南方都市报、南方电视台、广州电视台、大洋网、广州广播电台等媒体对听证会作了连续十多天大篇幅全程跟踪报道，例如广州日报就其中的一场听证会先后连续发表了10篇有关网上听证会的文章。媒体的关注和报道对公众积极深入参与听证会起到了有力推动作用。广大网友对网上立法听证方式也给予了高度评价，有网友评论：“广州市在全国率先进行网上听证的做法，顺应党务政务公开的潮流，凸显以人为本、执政为民的理念”，“广州市人大立法方式年年有创新，拓宽渠道让公众参与，支持！”各大媒体对听证会也给予了高度评价，人民日报对本次网上听证会作了大篇幅报道，称广州把立法听证会“搬”上网，是广州扩大听证范围和深度、进一步推进开门立法的创举。 （三）听证成果的应用

听证会后，主办方高度重视听证会成果的应用，一是制作立法听证报告书。主办方及时提出立法听证报告书并附上听证会所有的原始发言，作为审议法规案的参阅材料印发市人大常委会会议，作为常委会组成人员审议法规案时的重要参考依据。二是逐条研究采纳听证陈述人和网友意见，并将采纳意见情况在网上公布。主办方投入大量人力、物力召开网上立法听证会，目的是提高立法质量，使法规有效管用，绝不希望成为一场“民主秀”，因此如何处理收集到的意见至关重要，社会也普遍关注。法制委和法工委高度重视听证陈述人意见和网友投票结果，对两次网上立法听证会陈述人的意见和分别收集到的919条和671条网友意见逐条进行研究采纳，《广州市社会医疗保险条例》采纳了多数陈述人的意见和671条网友建议，网友意见采纳比例为73%。《广州市公园条例》也是采纳多数听证陈述人和网友的意见，对法规草案进行了修改。听证会意见采纳情况及时在大洋网和市人大信息网上予以公布。

三、网上立法听证的特点和优势

与传统的网下听证会相比，网上立法听证会具有以下显著的特点和优势：

（一）突破传统听证模式的空间局限，显著提升公众参与地方立法的广度

我市过去的立法听证会均在市人大常委会机关会议厅举行，广州电视台现场全程直播，受场地限制，只能邀请数量不多的听证人和旁听人参加会议，广大公众不能参与到听证会中来。而网上立法听证则不受空间限制，由于空间彻底打开，因而参与人数没有上限，全体立法决策者都可作为听证人参会，全国各地乃至世界各地的网友均可参与，听证人、陈述人、网友无论在办公室，还是家中、途中，无论是白天，还是在晚上，均可随时上网参加，为公众广泛参与地方立法提供了最大便利。两个立法听证项目的网上点击量分别达到1200多万人次和1300多万人次，《广州市公园条例》听证会参与投票和发表评论的网友多达近89万人次，创造了广州市人大常委会网络民主立法公众参与的最高纪录。

（二）突破传统听证模式的时间局限，显著提高公众参与地方立法的深度我市以往举行的网下听证会，时间都只有半天，陈述人只能在很短的时间内仓促发表意见，每一位听证陈述人的发言时间10分钟左右，听证人也没有时间深入提问和追问，旁听席仅有个别人能发言，这就决定了所有听证参加人参与的深度都很有限。我市网上立法听证会时间长达7、8天，时间充裕，在网络上发言没有字数限制，可采用文字、图片和语音等多种方式表达，陈述人可以全面深入地陈述观点、进行辩论；听证人可以不断发问、跟踪提问，全面掌握陈述人和网友的意见；广大网友可以随时对陈述人的观点进行投票、发言，对听证事项、辩论议题进行拍砖、灌水。由于网上立法听证会时间足够长，能够让听证陈述人、听证人和广大网友最充分地发表意见，对听证事项进行深入的讨论和交锋，因此，网上立法听证能够有效拓展公众对地方立法的参与深度，显著提升民主立法的实效。（三）便于汇聚不同利益群体的意见，显著增强听证陈述人意见的代表性以往网下听证会和现在的网上听证会都是按照代表性等原则遴选确定听证陈述人，但其听证陈述人意见的代表性却大不相同。以往的网下听证会由于听证会参加人数受限，场外的广大公众无法参与，因此，各个陈述人的意见一般都是代表自己本人或者代表其所在单位，最大范围充其量也只是代表某一个行业，广大公众的意见如何、对陈述人的意见是赞成还是反对无从知晓，更无法了解公众赞成或反对人数的数量，从而难以确定某一陈述人意见的代表性有多大，进而难以确定其意见的价值和应否采纳。网上立法听证会因在门户网站上举行，广大公众只要愿意均可参与，而且听证时间长、各陈述人的意见和观点都挂在网上，网友可以与陈述人充分互动交流，可以对陈述人的意见进行投票表示赞成或者反对并发表意见，每一陈述人背后都有或多或少的公众支持或反对，经过统计，就可以知道哪一种意见最受公众支持，哪一种意见公众最反对。因此，网上立法听证的陈述人已不是个人在单打独斗，其背后跟随着大量的网友，陈述人不仅代表其个人或其所在单位、行业的意见，还汇聚了众多网友的意见，因此，陈述人意见的代表性相较于以往的网下听证会大幅度提升，从而大幅提高了陈述人意见作为立法决策依据的可靠性。

（四）便于听证会参与人理性思考，显著提升公众参与立法决策的实效性

以往的网下立法听证会，参与人对听证事项所持观点受会期短、即席发言和无法现场查阅资料等限制，难以自我修正和进一步完善，对听证会上与其不同的观点没有时间和空间进行研究、消化和吸收，因而其理性思考的空间和深度有限，影响了听证参与人所持观点的合理性和科学性。网上立法听证会时间长，所有参与人的发言都展示在网上，听证期间听证参与人可随时查阅资料和信息，查阅、游览听证页面的各项内容，同时，不断与听证人和广大网友交流互动，在此过程中可以反复、深入思考自身观点的合理性和科学性，大大拓宽了思考空间，加大了理性思考的深度。因此，网上立法听证会陈述人和其他参与人的意见相较于以往的网下听证会，更具有合理性和科学性，能够为立法提供更加可行、可靠的决策依据，听证会成果应用的实效性显著提升。

广州市人大常委会已将网上立法听证常态化，法规案中凡与广大市民群众的切身利益密切相关、社会普遍关注且存在较大争议的事项，都将采用这一形式广泛听取公众意见，同时也会不断总结经验，进一步完善听证程序和技术设计，为社会各界和公众发表意见提供便利化平台，为进一步提高立法质量夯实民意基础。