夯实立法基础 创新立法思维

党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。可以说，新立法法正是四中全会这一高屋建瓴指导思想的具体体现，有望实现良法善治，夯实立法基础。良法的制定，离不开科学和民主。科学立法是指要充分尊重和全面体现客观规律，使制定出来的规范公平合理、措施切实可行。民主立法是立法科学的基础和前提，是提高立法质量的根本途径。落实到设区的市地方立法工作就要做到认真实施立法法，发挥人大主体作用，夯实立法基础,创新立法思维。

近年来，我们不断在实践和探讨如何把握立法的引领作用，广开民主立法之门，把工作重心放在科学立法、务实管用上。在新的立法法指导下许多工作思路更加清晰，借助新立法法开创的契机，在新时期地方立法工作中应当重点做好以下几个方面的工作。

一、创新民主思维，广开阳光立法之路

民主立法是现代民主法治社会在立法领域的基本特征和时代趋势，不断扩大公众对立法的有序参与，广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，是中国特色社会主义法律体系的内在要求。多年来，我们始终把地方立法工作着眼点放在推进民主立法，积极拓宽民主立法渠道，不断丰富民主立法形式上，促进了地方立法工作的良性发展，不断形成和完善着阳光立法的工作程序。

（一）从立法源头抓起，公开征集五年立法规划和年度立法计划建议项目。立法规划和立法计划的编制工作，是地方立法工作中一项十分重要的基础性工作，是立法活动的源头。编制好地方立法规划和立法计划, 关系到立法工作的计划性、科学性,关系到合理配置立法资源,关系到提高立法质量。公开征集地方立法规划和立法计划建议项目从源头为公众参与地方立法活动打开了阳光之门，立法者明确了人民需要什么样的法规，为立法决策与地方改革发展决策相适应提供社情民意基础，为拓宽和增强社会公众参与地方立法的广度和深度夯实了基础。目前，我们的主要征集途径是在地方报刊上和市人大网站刊登公告的方式，今后随着现代媒体的不断发展，我们将会充分利用多种媒体更广泛征集公众意见和建议，试行通过手机移动网络平台、建立日常网络留言板、发放调查问卷等方式，进一步拓宽民主参与渠道，方便广大社会公众特别是管理相对人在地方立法计划制定中诉求得以充分表达，使社会公众真正拥有话语权，倾听公众意见，合理吸纳公众建议。

（二）积极引导公众参与法规的起草工作，公开征集地方性法规草案。在地方立法实践中，地方性法规草案几乎都来源于行政机关和具有管理权的单位，直接由公众起草的法规草案始终是一个短板。人民群众需要在法规中怎样规范，利益诉求如何，没有在地方立法中充分得到体现。为使地方性法规更能体现新形势下社会公众的不同利益诉求，开展面向全社会公开征集法规草案不失为一种有效的方法。我们于2011年首次面向社会公开征集《抚顺市森林资源流转条例（草案）》，公开征集公告刊登后，先后有40多人次打来电话询问征集情况和要求，积极提出个人的意见和看法，认真撰写法规草案稿，有的还对现行有效的地方性法规提出修改意见。公开征集地方性法规草案工作组对5件基本符合要求的应征草案进行了评定，给予了相应的奖励。其后，在有关部门正式起草《抚顺市森林资源流转条例（草案）》时充分参考并吸纳了应征草案的精华，民智、民意第一次最直接地体现在了我市地方立法中。通过这次尝试，我们积累了一些有益的经验和教训，将在今后立法工作中进一步建立完善草案的征集、吸纳和反馈方面的工作制度，争取将其制度化、程序化。

（三）全文公布法规草案，让民意在立法过程中充分表达。在媒体上适时公布法规草案，面向社会公开征集修改意见，是充分尊重人民群众的主体地位和民主权利，保证人民群众对立法过程的参与权、知情权、监督权的重要方式。2008年在《抚顺市节约用水条例（草案）》和《抚顺市社会治安综合治理条例（草案）》一审之后，市人大常委会决定在《抚顺日报》和市人大网站上全文刊登两个法规草案，面向社会公开征集修改意见和建议，同时广播电台、电视台、有线电视、《抚顺晚报》等媒体也相继刊登了消息以扩大宣传广度。这一举措获得全市广泛关注，社会公众积极参与对有关政策的讨论，通过电子邮件、信函、打电话或者登门来访等方式，表达自己的意见和建议。市民针对《抚顺市节约用水条例（草案）》提出的对洗车、游泳馆、餐饮等经营场所，不仅要规定必须安装节水设施，还应当要求其采用符合国家规定的节水工艺；为保护地下水资源，应当严格地下取水管理，逐步减少地下取水工程；规定主管部门在接到用水申请后30日予以答复的时限过长，不符合行政高效的要求，应当缩短到15日等修改意见被直接写入了二审稿。对《抚顺市社会治安综合治理条例（草案）》提出的应当明确有关部门在社会治安综合治理中的具体职责，要依法行使职权，避免滥用职权和不作为；只规定要加强宣传工作过于笼统，应当具体规定切实加强互联网管理和文化市场监管等建议在二审稿中得到相应的修改和补充。其后，市人大常委会确定今后新制定的地方性法规草案都必须在新闻媒体上和市人大网站上全文公开，面向社会公众公开征集修改意见和建议，使法规草案能够更充分反映民意、集中民智。这项制度在随后几年的立法实践中得以不断巩固和完善，已经成为常态化程序，为我市民主立法奠定了坚实的民意基础。

（四）注重多方协商民主，充分发挥政协和群团组织的作用。民意要实现在地方立法中的同频共振，就要充分发挥政协和群团组织的纽带作用。党的十八大以来，人民政协和群团组织在发展社会主义协商民主，坚持中国特色社会主义政治发展道路上，正实现着历史性进步。特别是人民政协在国家治理体系中的地位和作用明显提升，社会影响力日益扩大，在促进科学民主决策，推动经济社会平稳健康发展，实现社会长期和谐稳定的历史进程中，作用将越来越突出。新时期地方立法工作则应当因势利导，树立协商理念、涵养协商习惯、提高协商能力、营造协商氛围。我市正在逐步开展立法协商民主工作，将法规草案向法学会、工会、妇联，特别是人民政协定向征求意见工作的制度化不断形成，逐步建立充分发挥政协协商民主的重要带动作用，发挥各党派团体、各族各界人士的群策群力作用，社会各方面参与立法协商民主的有效平台，为民主立法奠定坚实社会基础。

二、创新科学思维，夯实立法质量基石

一部良法必定是一部高质量的法律，提高立法质量是摆在地方立法者面前的首要任务。完善立法项目可行性评估，建立立法听证和论证、调研制度，健全立法后评估机制，才能使地方性法规更好地表达、平衡和调整各方面利益关系，才能切实维护人民群众的根本利益，才能做到凡属重大改革都要于法有据，才能发挥立法在经济建设、社会管理中的引领和推动作用。

（一）开展立法前评估，做到政策规范具备科学性、可行性。立法法的修改是我国立法从数量型向质量型转变的标志性事件，提高立法质量的总原则和方法在立法法修改中地位突出。新立法法有关提高立法质量的途径和措施很多,其中崭新的一条就是进行立法前评估。立法前评估重在提升即将制定或正在制定的法规质量，将关口前移,有利于节约立法资源,评价政策优劣，体现谨慎立法思想，前置解决法规立项的合法性、合理性、可行性等问题。当前地方立法普遍是采用论证、调研、听证等方式对立法案进行审议前处理，这些还远远没有达到专业评估的水平，还不能提供更加科学合理的项目评估数据支撑。因此，立法前评估必将成为今后一段时期提高地方立法工作质量优先开展的活动之一。我们要探索形成比较完善的立法前评估制度和评估指标体系。在评估组织上应当成立独立的评估工作组，站在客观、公正的立场上，以科学的方法，引进现代项目管理中的可行性评估机制，形成可行性报告，就立法项目的合法性、合理性；措施的必要性、可行性；项目影响和效益成本分析等内容形成数据化的科学结论，为立法者提供决策意见。

（二）完善立法听证制度，充分保护弱势群体在立法中的话语权。立法听证的目的是使社会公众的不同利益诉求以理性的、公开的方式表达，立法机关就可以在充分了解社情民意、平衡各方利益冲突后，通过立法程序将权利义务的规定转化成法律规范，立法机关最大限度地做到兼听则明，从而提高地方立法质量，保障社会的公平正义。我市在审议《抚顺市城市供水用水管理条例（草案）》时，考虑到这个法规与公民、法人和其他组织的利益密切相关，在一些政策问题上还存在着较大的分歧意见，为使条例更加符合城市供水用水的实际，更加具有针对性、可操作性和地方特色，市人大常委会组织了地方立法听证会。听证会上，听证人对不清楚的问题，向陈述人认真询问，并进行了讨论和辩论。市建委、市自来水公司的负责人回答了听证人、陈述人和部分旁听人的问题。市人大有关部门对听证意见进行认真梳理和研究，并以此为据进一步修改完善了条例草案。通过立法听证这种形式，进一步广泛地听取利益相关各方的意见，使法规规定内容更加贴近社会现实，更能体现出普通市民特别是弱势群体的诉求，立法也不再仅仅是居于管理地位的政府部门和管理单位强化管理的手段。今后我们将进一步完善地方立法听证制度设计工作。一是明确立法听证项目的确定规则。逐步确立涉及民生的立法应以举行听证会为原则，不举行听证会为例外。就同一个立法项目的不同问题也可以组织召开几个听证会；听证会可以在法规起草或者审议环节举行，也可以在确定立法计划时举行。二是明确立法听证陈述人的遴选制度。确立公开报名制度、社团推荐制度和邀请参与制度相结合的另选方式，充分考虑弱势群体的利益诉求能力，在规则的设定上给予特殊保护，如实行“正反比例平衡制”等制度邀请不同意见者参与听证，达到诉求综合平衡。三是明确立法听证程序公正的保障制度。对听证各个环节以及听证参加人的权利和义务作出明确规定，在制度层面上，确保听证公平、公正、有序开展，确立“反对意见优先发言、重点对待”的原则，尤其对少数弱势地位的持反对意见者，应当给予优先发言权，以合理保障少数群体或弱势群体的合法权益。

（三）完善立法后评估机制，及时总结立法经验教训。开展立法后评估工作，是为地方性法规把脉，对立法工作的综合评价。地方性法规立法后评估作为一种改进立法工作，提高立法质量，推动法规有效实施的重要措施，在地方立法工作中，必将发挥越来越大的作用。我市自2010年开始每年都开展了地方性法规立法后评估工作，先后对六件地方性法规进行了评估。地方性法规立法后评估已经在我市地方立法工作中常态化。在地方性法规立法后评估这项为地方性法规质量与实效把脉的重要工作中，我们确立了评估工作组 “三三制”比例组成，广泛吸收社会公众参加；面向全市广泛征集对该条例的评估意见和建议；向社会公众发放调查问卷；重点深入走访基层单位；召开有省市县三级人大代表、基层工作者和法规涉及的群众代表参加专题座谈；评估工作组成员独立打分等等制度。立法会评估对法规的质量和实效提出了客观的评估意见，对地方性法规的把脉结论更具民意性和准确性，对立法工作的指导意义正在凸显。

三、创新主导思维，建立立法优质团队

在我国人民代表大会的制度设计中，包括立法权在内的国家权力属于全体人民所有。各级人大代表由人民群众选举产生，组成国家权力机关行使立法权，是宪法、立法法规定的重要立法主体。充分发挥人大在立法中的主体作用, 体现了人民代表大会制度的内涵。

（一）进一步夯实代表参与的基础，打造立法的中坚团队。我们的人大代表来自各行各业，与人民群众朝夕相处，触及社会生活的方方面面，对群众的愿望和要求了解最为深刻，让代表充分参与地方立法，是践行立法为民宗旨的需要，也是促进民主立法的重要制度安排。我市已经实施了新立法项目在一审后印发给每个市人大代表定向征求修改意见和建议的制度，在制定《抚顺市物业管理条例》时，更是两次将草案和草案修改稿印发给每位市人大代表。但是我们也看到在地方立法工作中如何充分发挥代表作用体现代表的主体地位还有很多要开展。要适度增加代表大会立法数量。立法权是一个包括提案、审议、表决和决定公布在内的完整权力。但在地方立法的实践中，除人大常委会组成人员之外的绝大多数人大代表，在立法中更多的是具有提案权，而行使审议、表决和决定公布权的机会却很少。以我市为例，除《抚顺市制定地方性法规条例》外，地方性法规都是由人大常委会完成的，代表大会的立法职能极度弱化。即便是提案权，由于“重建议、轻议案”的现象比较严重，立法议案更是极少，所以代表行使这个立法权的机会也极少。因此，首先应当更大地发挥代表大会的立法作用，在代表大会上把一些事关地方经济发展社会和谐大局，与重大战略决策紧密结合的立法项目作为代表大会立法，让代表直接对法规案进行审议和表决，最大程度地凝聚广大代表的智慧和力量。其次要重视和鼓励代表积极行使立法提案权，加快构建以人大代表为主体的利益表达、协调、平衡机制，充分保障代表的参与权、表达权和监督权，使公众的意愿能够通过人大代表，越来越多地体现在地方性立法中。

（二）建立和完善人大代表直接参与立法的工作制度。首先要进一步建立和完善对人大代表立法知识的系统培训制度，有针对性地加强人大代表参与地方立法工作所需法律基本知识和技能的培训。其次要强化人大代表在立法工作上的知情权。在现有的将新制定的法规草案全文印发给人大代表征集意见的基础上，试行定期向人大代表通报常委会立法工作进展情况的工作制度和更多地吸纳人大代表直接参加法规草案起草、论证、审议工作的制度。三要借助代表之家搭建人大代表与百姓共商立法大计的联系平台。可以尝试在代表之家设立“立法建议意见箱”，随时收集选民的立法意见和建议；也可以聘请立法工作联络员，随时将社会信息和动态特别是热点问题反馈给人大代表，使人大代表能够根据实际需要，及时提出有价值的立法意见、建议乃至法规案。四要建立有效的联系制度，搭建沟通交流的平台，及时做到立法上情下达和下情上报，不断提高代表参与的积极性和实效性。

（三）进一步发挥智囊团的专业优势，获取立法的智力支持。地方立法是一项政策性、专业性、操作性很强的复杂的系统工程，它要求立法参与者应当具备较为深厚的理论素养、较丰富的实践经验和较高的法律思维能力，更要求依靠集体的智慧，博采众长，兼听各方意见。自1998年以来，我市就开始聘用专家学者组建法律咨询委员会，借助专家学者的聪明才智，使地方立法得到了比较稳定的、高质量的智力支持和专业保障。目前法律咨询委员会主要是参与立法论证环节，工作比较单一，立法智囊团的作用还没有得到充分体现,距离使其成为繁荣地方立法理论、完善地方立法制度、促进民主立法、科学立法的目标还有很大的差距。今后我们要进一步拓宽专家学者参与立法工作的渠道，除了进一步强化法律咨询委员会对法规案进行专家立法论证这一传统模式外，逐步推行邀请法律咨询委员会的专家全面参与到立法规划、计划的编制工作，试行将年度立法计划提前交由法律咨询委员会进行研究，甚至对立法项目开展前期评估和论证，将更科学的方法和手段延伸到立法立项阶段。逐步开展在法规案起草时的基层立法调研、法规修改等活动中邀请法律咨询委员会的专家学者广泛参与，使专家学者了解整个法规案的起草过程，以便在论证中提出更有针对性的意见和建议。在地方性法规立法后评估环节中，增加法律咨询委员会专家学者的比例，让更多专家学者为地方性法规质量和地方立法活动质量把脉，使之成为民主监督立法工作的一支生力军。

（四）打造委托起草的专家学者主力军，加大非政府部门起草法规的数量。法规草案委托起草不同于公开征集法规草案。法规草案委托起草其实质是将法规草案的起草活动作为一个社会项目，应用项目管理的方法和手段，由第三方按照委托协议负责起草法规，以实现法规起草社会化、专业化、市场化，最大限度地防止行政机关起草中部门利益化的倾向。法规起草是最重要的一项基础性工作，需要较高的专业基础、法律修养和丰富的实践经验。而我市的法律咨询委员会就基本具备这个能力，它的专家学者多为我市法律界、法学界和其他专业的领军人物，其中不乏优秀的律师或法学教授，具备较深厚的法学理论素养和较丰富的法律实践经验以及较强的法律思维能力，他们又处于法律工作的第一线，在他们的法律活动中紧密地联系着社会各界和广大群众。可以将现代项目管理的理念与方法引入地方性法规草案起草工作，既可以将整个法规草案委托给他们，也可以将法规草案中某些专题委托给他们，立法机关则可以站在比较宏观的层面上，以委托人的身份严格监督、严格验收确保起草质量。这样可以有效地克服当前地方立法工作中存在的资金有效利用低、部门利益倾向严重、立法机构人力资源短缺、草案质量不高等问题，提高立法质量、实现立法资源的合理利用。