发挥人大主导作用 把握法规立项主动

立法权是宪法、组织法和立法法赋予有立法权的人大的一项具有排他性职权。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在这种新时期和新形势下，人大在党的领导下发挥立法主导作用，既是健全人大主导立法工作体制机制的明确要求，也是加强改进地方立法工作的必然要求。习近平总书记明确提出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反应经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。发挥人大在立法中的主导作用，是立法工作提高立法质量的重要途径，是更好协调利益关系的迫切需要，是发挥立法引领和推动作用的机制保障。人大在立法中的主导作用主要体现在法规的立项、起草、审议、表决等环节，其中主导法规立项对主导立法的整个过程发挥着提纲挈领的作用。因此，发挥人大在法规立项上的主导作用是把握立法工作主动权的关键，是人大发挥立法主导作用的前提和基础。

一、实践探索

福州市人大常委会在中共福州市委的正确领导下，深入学习贯彻党的十八大、十八届三中全会全面深化改革、四中全会依法治国精神，把围绕福州市经济社会发展的需要，以法规解决实际问题和推动经济社会发展，作为法规立项的出发点和落脚点。坚持把立法决策与改革决策相结合，突出重点，急需先立，从立法层面推动和落实改革举措。通过认真编制五年立法规划和年度立法计划，确保准确站位、主动呼应、有效对接，在法规立项上积极发挥人大的主导作用。

（一）坚持大局所需、百姓所盼。在立法规划和立法计划的编制工作中，我们始终遵循党统揽立法和改革的原则，主动将规划和计划项目向市委报告，经市委同意后再提交人大常委会实施；始终坚持群众路线，分阶段、多渠道征集立法项目建议，保证政府部门、代表、专家、市民充分参与，使立法规划和立法计划的编制过程，成为党的主张和人民意愿通过人民代表大会制度统筹整合的过程。在本届立法规划的编制过程中，为更好地服务大局、保障民生，立本地需要的法、立群众期盼的法，把事关经济发展的8个项目，保障和改善民生的12个项目，推动文化发展的5个项目，促进生态保护的7个项目作为优先安排审议的项目列入五年立法规划。如为解决物业管理体制不健全、物业服务不规范、物业管理纠纷协调难等突出问题，以及为创新和提升我市城市内河建设理念和管理水平、健全长效管理机制、保护和改善内河生态环境，分别制定了《福州市物业管理若干规定》和《福州市城市内河管理办法》，法规颁布施行后，取得了较好的社会效果。立法规划的确定和立法计划项目的安排审议，为解决制约福州经济社会发展的体制、机制问题夯实法治基础，确保地方立法工作更好地服务经济社会发展大局。

（二）坚持急需为先、质量为上。在立法选项上，我们始终坚持“针对问题立法、立法解决问题”的立法理念和“该做能做、有用有效”的工作方针，在准确把握方向的基础上，慎重进行项目筛选、论证，集中资源解决福州科学发展和人民群众关切的急需解决的问题。立法项目必须建立在对客观情况充分周密的调查和研究基础之上，只有那些必须用法规进行调整的，且必须用地方性法规调整的事项，才能立项作为立法项目。根据立法调研进展情况和法规草案成熟度，将立法计划项目分作两大部分。一是审议项目，该部分包括年度滚动项目，以及立法调研达到比较成熟的程度，可以进入审议程序的项目。立法调研成熟的项目要求有比较成熟的法规草案，对其中涉及有关方面关系已经基本协调解决，各方面意见比较一致。在2015年的立法计划中，《福州市园林绿化管理条例》、《福州市城乡规划条例》等四项法规为年度滚动项目，《福州市湿地保护管理办法》、《福州市养犬管理条例》等三项立法条件较为成熟的法规进入审议程序。二是调研项目，该部分包括已经进行立法调研项目，以及一些急需出台的项目，如将代表和公众呼声较高的《福州市公共场所控制吸烟管理条例》列入2013年立法调研项目。同时，根据形势发展的需要，适时调整立法计划。如2015年我市将举办首届青运会，为鼓励和规范志愿服务活动，促进志愿服务事业发展，将《福州市志愿服务条例》调整列入2014年安排审议的项目。

（三）坚持立足特色、提高实效。把立法的重点落在制定与本地实际相符、与市情民意相合上，使立法符合本地经济社会发展的客观规律和实际需要，突出区域发展的时代特征和地域特色，是地方立法的永恒主题，也是我们在法规立项中一直努力的方向。在收集到立法建议项目后，通过逐一筛选，对立法项目的必要性、可行性进行反复研究论证，分别作出满足需求及时立法、把握时机适时立法、衡量得失不做立法的不同选择，最终形成年度立法计划。在立项过程中坚持重复上位法的不立，针对性不强的不立，以全市中心工作和群众关注的热点问题作为切入点，努力使那些具有福州特色、解决实际问题的项目列入立法计划。如将制定最能体现地方特色的《福州市茉莉花茶保护规定》列入立法计划项目，着力解决茉莉花种植面积逐年减少、茉莉花茶制作工艺传承缺失、茉莉花茶产业可持续发展等问题；再如为深入贯彻“马上就办”精神，充分体现福州行政审批制度改革成果和方向，进一步推进法治政府和服务型政府建设，将制定《福州市行政服务条例》列入立法计划项目。

（四）坚持统筹协调、有效衔接。法规的制定工作牵涉方方面面，需要各方面协调配合，处理好相关各方关系，形成合力，方能使立法工作更顺畅。无论制定立法规划和年度立法计划，我们都事先征求省人大常委会委员和省直相关部门的意见，还邀请省人大常委会委员实地调研，了解福州市实际工作的需要。同时，加强与市政府及有关部门的沟通，听取他们的意见，确保立法项目能够解决分歧，凝聚共识。为使立法计划落到实处，我们每年均编制年度地方立法工作责任分解表，对立法项目的调研、起草、提请常委会审议时间等作出安排。同时，在常委会领导主持下召开立法任务分解会，要求市人大常委会相关委办室、市政府法制办和市政府相关部门，按照工作责任分解表明确各自在立法工作中的具体职责。根据任务分解会上的要求，再向相关立法责任单位发出通知，要求各单位以责任制形式，进一步明确责任人员、工作规程、时限要求，确保立法计划顺利完成。

二、存在问题

随着新修订的立法法的出台，对地方人大的立法工作提出了更多更新的要求，地方人大需要站在更高的起点上，进一步立足本地实际，加强法规立项主导，通过对立法项目的统筹把握，深化对本地区中心工作的理解、社会热点问题的掌控、经济发展大局的把握，提高立法项目的针对性和权威性，更好地发挥立法的引领和推动作用。从过往的经验看，福州市人大从依法治市的现实需要出发，积极开展立项论证，科学确定立法项目，提高了立法的针对性、及时性，在法规立项上发挥了主导作用，但也应该看到在把握立法项目的主导权上仍存在一些制约因素。

（一）立项标准有待明确。作为指导和规范地方立法活动的立法规划和年度立法计划，是对各种立法建议综合考量的结果。但是，在项目的提出上，哪些急需、哪些可缓、哪些已经成熟、哪些尚需考证，还缺乏科学甄别、筛选和统筹的标准，导致个别立法项目列入立法计划带有随意性；在项目的选择上，立法项目的必要性、主要制度设计的合法性、可行性和成本效益、社会影响和效果等缺乏分析评价手段，影响了立法规划和年度立法计划的权威。如何促进立项工作的规范化、制度化，保证立法计划能够符合服务大局、突出重点、急需先立、统筹兼顾的要求，仍是地方人大在法规立项工作中面临的重要课题。

（二）统筹协调仍需加强。地方人大在坚持党的领导下，在确定立法项目时，顾全全局、协调各方，调动有关各方积极性，形成了工作合力，保证了地方人大在法规立项中发挥了主导作用。但地方人大仍缺乏有效的工作协调机制和专门的信息渠道来全面系统地掌握社会的立法需求，提出法规议案的主动性和积极性还未得到全面发挥，面向社会、面向代表征集立法项目的途径和方式较为单一，致使人大主动提出立法建议项目所占比例偏低。在地方立法的需求和可选项目还很多的情况下，如何更好地处理好诸如人大与政府、上下级人大常委会以及人大与社会其他方面等关系，进一步创新立法项目提出机制，从打破部门沟壑、消除利益壁垒上进行立法选题，仍有诸多的拓展空间。

（三）调研论证尚显不足。地方立法规划和年度立法计划是在充分调查研究、广泛听取各方面意见的基础上，结合社会管理的热点和难点，依据社会立法需求而确定。但地方人大对相关立法项目的综合调研论证相对不足，对某些建议项目的立法思路、立法实践依据、拟解决的问题以及立法过程中可能遇到的难题和应对办法缺乏较为深入的把控，导致一些关系全局、综合性的重要法规难以进入立法视野，致使不能完全准确地反映立法需求，甚至个别政府部门借助立法突出本部门利益和权力，把地方立法变成强化管理权限，维护部门利益的工具。这既浪费了立法资源，也从源头上影响了立法的针对性和法规质量。

（四）计划实施略有被动。立法计划在责任单位的密切配合和通力协作下，得到有序推进和顺利实施，发挥了地方人大在实施立法计划中的主导作用。由于立法责任单位受多方面因素的制约，特别是涉及部门利益调整以及涉及面广、单个部门难以独立承担的法规，个别责任单位存在立项积极、起草懈怠等现象，导致无法按照规定的进度启动立法程序，造成无法及时提交法规草案，或所提交的法规草案质量不高，影响了立法计划的严肃性。对此，地方人大除加强督促外，还缺乏有效的共同调研、起草、论证机制，确保立法计划按确定的序时进度推进。

三、应对策略

党的十八大报告及中央领导都对立法工作提出了明确的要求，“对立法机关而言，当前首要任务是着力提高立法质量，使法律制度真正立得住、行得通、真管用，有足够权威，能够切实发挥作用”。而法规立项作为地方立法的首要环节，就要从源头抓起，把好立法质量的“第一关”。进一步做好法规立项工作，对提高地方立法质量，提高地方立法工作水平有着极其重要的意义。

（一）坚持党的领导下发挥主动。党的十八届四中全会决定对全面推进依法治国作出总部署，其中一项重要内容就是对立法工作提出新的要求，明确提出要“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。坚持党对地方立法的领导是人大发挥主导作用的重要保障和坚强后盾。人大主导立法，归根结底是根据党的路线方针政策和各阶段发展部署来主导。在法规立项工作中，加强党对立法工作的领导，对深入推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，实现良法善治，具有关键作用。要坚持和完善立法重大事项向党委请示报告制度，立法规划的编制和立法计划的确定要报党委研究讨论决定，真正使党的主张通过法定程序成为人民的共同意志。按照“四个善于”的要求，把党领导立法工作的内容、方式和程序以法规的形式规定下来，使党对立法工作的领导程序法律化，保障党领导立法工作的权威性、严肃性、稳定性。人大常委会党组要加强对立法工作的统筹领导，在规划计划的编制、重大立法项目的推进等方面切实发挥组织领导作用，在充分反映人民群众意见和呼声的同时，自觉维护党委作出的重大决策，并成为大家一起遵循的行为规范和准则。

（二）设定立项原则时确保主动。随着社会管理的深入和经济的发展，广大人民群众政治参与意识不断提高，通过立法保障自身合法权益，促进社会公平正义的要求日益强烈。法规立项的原则，决定着地方立法的价值取向，关系着立法工作的成败得失。第一，要坚持法规立项符合社会管理和经济发展客观实际需要的原则。把握好法规立项，需要有对社会发展状况的深度分析，正确了解和判断社会对法规的需求，从社会发展内在需要的角度确定立法项目。从国家和地方发展的重要政策导向中寻求立法契机，把重要政策法规化，找准政策的切入点，避免造成盲目性立法。第二，要坚持实践先行的原则。立法是将实践经验的积累升华为法律规范的过程，没有社会管理实践经验为基础，所立法规就缺乏生命力，难以得到有效执行。在立法选项上必须以成熟的实践经验为先导，正确确定立法项目，使立法符合本地经济社会发展的客观规律和实际需要，突出区域发展的时代特征和地域特色。第三，要坚持全局性和特殊性统筹兼顾的原则。地方人大立法应始终围绕社会发展和经济建设中心工作来进行，紧密联系改革、发展、稳定的大局开展立法工作。在此基础上，也要考虑专业性、技术性比较强的领域和部门的立法需求，通过对特殊性行业的立法来及时规范专业领域社会管理中亟待解决的问题。

（三）完善工作机制中坚持主动。发挥人大在法规立项中的主导作用需要围绕科学把握立法的必要性和可行性来设计和构建。实现科学立法必须健全科学的地方立法立项机制，经过充分的立项论证，将确有立法必要并且内容立得住、行得通的项目列入立法计划。在机制构建上，首先是要完善法规案提出机制。除政府及有关部门提出立法项目建议外，地方人大的立法工作者要提高自身素质和能力，应当了解当前经济、政治、技术、文化的发展以及本市的风土民情，准确领会党委的重大决策部署和思路，了解广大人民群众的呼声，主动提出服务工作大局、顺应群众诉求的立法建议项目。其次是健全法规立项调研制度。无论编制立法规划，还是年度立法计划，地方人大要主动开展广泛深入的调查研究，对拟立项法规所调整事项应有深入的了解和认识，对立法要解决的问题进行分析研究，找准地方立法的切入点，确定地方立法的重点。再次是要建立法规立项论证制度。对拟立项法规，地方人大应牵头组织论证会，安排相关部门和人大代表专家学者等参加，保证论证会具有一定的权威性，发表意见有代表性。对立法必要性、可行性等进行逐项论证，提出法规立项可行性报告，确保立项的法规主要内容达到法律上不抵触、法理上站得住、实践上行得通的要求。

（四）科学确定项目中把握主动。科学立法是提高立法质量的根本途径，尤其在目前治国理政面临新形势、深化改革面临新课题、改善民生面临新任务、社会管理面临新情况的现实条件下，在立法领域强调科学立法就更有突出的重要意义。科学立项是科学立法的重要环节，也是确保法规质量的首要环节。在法规立项上地方人大应该发挥主导作用，通过精挑细选，科学确定立法项目，合理配置立法资源。一是围绕本地区工作大局主动研究立法需求，把握立项主动权。通过报纸、网络等媒体向社会公开征求地方性法规立项的建议，特别是要听取弱势群体的意见和建议。在向全社会广泛征集立法项目的同时，围绕地方党委的发展部署，引导政府及其有关部门根据行政执法中发现的地方性法规不尽完善的部分，提出具有针对性的立法项目，确定涉及经济社会发展全局和人民群众切身利益的重点法规项目。二是主动发挥权力机关主动提出法规立项议案的职能。重视分析人大在开展执法检查、调查研究、听取专项报告等监督工作和来信来访中了解到的各种信息，从中提出一些立法项目建议。重视对已制定法规的修改完善，维护国家法制统一，发挥地方立法的补充、细化作用，保证法律实施的有效性和操作性。三是重视人大代表提出的立法议案和建议。对人大代表在人代会期间和闭会期间提出的法规案、立法建议，支持和推动关系工作大局、人民群众切身利益、条件又相对成熟的建议项目列入立法计划。广开言路，听取民意，集中民智，全面深入了解和掌握社会对立法的需求。

（五）取舍政府建议时争取主动。人大在法规立项中发挥主导作用，并不是要求人大在法规立项上大包大揽，而是要突出组织职能，正确运用统筹、协调、沟通、检查、指导等手段，充分调动各方面的积极性，形成立法的整体合力。政府是提出地方性法规案的主要主体，在法规立项中起着重要的基础和支撑作用。从立法法赋予地方立法权限看，大部分事项涉及地方经济社会行政事务的管理，所规范的内容也主要针对行政管理职权而设定，因此在征集立法建议项目时，也以政府提出为主。因此，地方人大要充分尊重政府的提案权，调动政府提案的积极性，政府提出的立法意见建议尤其是专业性比较强的法规项目，在调查研究、掌握实际基础上应给予支持。对政府立法建议项目的取舍，一方面要确保行政机关行使必要的行政管理手段的立法建议项目列入立法计划，用立法规范行政机关的管理职权；另一方面顺应社会管理需要，通过法规规范体现行政管理机关的服务功能。与之同时，政府及其部门要站在全局的高度，重视和保障行政管理相对人的合法权益。在收到立法项目后，地方人大应该同政府一起对征集到的项目逐一进行筛选，区分立法需求轻重缓急，慎重选择立法项目，限制不必要的立法，保持地方立法对经济社会发展的适应性和引导性。

“挈领而顿，百毛皆顺”。立项是立法工作的起始，是决定地方立法是否能对改革发展发挥引领和推动作用的重要前提。充分发挥人大在立法中的主导作用，在立法项目安排上体现人大立法主张，把立法引领和推动作用体现在立法源头，有利于解决当前立法工作存在的立法项目被动接受、立法受部门利益影响、立法权威受干扰的问题，有利于发挥人大制度优势，最大程度凝聚共识，保障法律制度的公平正义。