着眼提升立法质量 不断增强立法的科学化民主化水平

党的十八届四中全会明确提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”这是在全面推进依法治国新的历史起点上对新时期立法工作的总要求，也为做好我市立法工作指明了方向。作为全国享有立法权的较大城市，近年来，我们紧跟形势发展，努力适应形势要求，在地方立法质量上做了一些探索实践，取得了一些成绩。现就如何提升立法质量，推进科学立法、民主立法问题上做些粗浅的探讨。

一、跟进国家和地方改革发展的新形势，科学筹划立法工作

我国进入了全面深化改革和发展关键时期，涉及的领域广泛，牵涉的利益格局复杂、矛盾凸显，在整个改革过程中，国家在体制机制上、法律制度层面上进行改革、设计、谋划、推进。特别是《中华人民共和国立法法》等重大法律、行政法规的修订，为我们结合地方改革实际，做好地方立法工作，提供了遵循。

我市以转型综改区建设为统领和切入点推进转型跨越发展，核心是改革现行不适应资源性经济转型的体制机制，实现体制机制上的突破与创新。转型综改区建设，没有成熟的经验可供借鉴，需要摸着石头过河与顶层设计相结合。顶层设计体现在立法上，就是要坚持把立法工作放到我市经济发展全局中去筹划，使立法决策与改革决策相结合，并主动适应改革和经济社会发展的需要。为此，在立法工作中，对实践证明行之有效的，我们及时上升为地方性法规，如2013年6月，大同市政府出台《大同市餐厨废弃物管理办法》，适用近两年来，取得了一定效果，为防止没有特许经营权的餐厨废弃物经营者非法经营，给自然、社会和人民群众带来危害，今年我们及时把该办法上升为地方性法规，7月初常委会会议审议通过了《大同市餐厨废弃物管理条例》。对实践条例还不成熟、需要先行先试的，我们计划按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法规，要及时修改和废止，充分体现立法及时性、针对性、系统性、有效性，发挥立法引领推动作用，使转型综改区建设改革方案于法有据，各项改革决策和改革措施都具有合法性、公正性，从而在法治轨道内有序推进各项改革，促进大同市的经济发展、社会进步。

二、积极维护宪法法律的权威和尊严，坚持法制统一的原则

十八届四中全会《决定》指出，尊重并维护宪法法律的权威和尊严，维护法制统一，是全面落实依法治国基本方略的必然要求。为此，我们在立法工作中，切实增强国家宪法法律意识，自觉恪守宪法法律原则、履行宪法法律赋予的使命。

一是依照宪法法律立法。坚持在宪法、法律、行政法规确立的制度和原则指导下，严格按照对地方立法所规定和要求的权限、内容、程序，在本行政区域内制定配套的实施性法规，根据改革发展需要制定规范地方事务的法规，做到所立法规不与宪法、法律、行政法规的具体内容相矛盾，不与其精神实质、基本原则相冲突、相违背，特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，不突破法律、行政法规的规定，突出地方特色，充分发挥地方立法的拾遗补缺作用。

二是适时改法及时废法。全面深化改革实施转型跨越发展，必须立法先行。市人大常委会从2014年8月份开始，对我市现行有效的56件地方性法规进行了专项清理。及时修改了与上位法不一致、与改革发展不适应的《大同市人民代表大会议事规则》等13件地方性法规；对明显不适应改革发展要求、实际上已不适用的《大同市献血条例》法规，进行及时废止，并经大同市第十四届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过。暂不作修改继续实施的地方性法规30件。需要全面修订或者适应性修改的地方性法规共12件，需要在全国深化改革和完善法律体系进程中，跟随上位法修改作进一步的修改。

三是加强释法。法规经省人大常委会批准后，我们加大了对法规解读宣传力度。进一步说明具体含义，特别是针对新的情况，利用多种形式明确适用法规依据，更多地通过立法解释的方式，让人民群众了解掌握法规、便于执行操作法规、严格遵守法规规定,自觉按法规要求办理事情。

三、密切结合深化改革中出现的新情况，探索提高立法质量新举措

我们坚持从实际出发，准确把握经济发展中的新形势、新情况、新要求，把握我市本区域的发展进程，探索及时把改革中的成功经验以地方法规的形式固定下来，用以解决改革和建设中的现实问题，确保地方法规适应经济社会发展需要。

着眼立法针对性。我们坚持“针对问题立法、立法解决问题”。 如编制2015年立法计划，我们广泛征求各方意见，研究拟制定大同市餐厨废弃物管理条例、大同市电动车管理条例、大同市人防工程建设管理条例，并对大同市行政执法责任制条例、大同市煤矿安全生产监督管理条例、大同市地方立法条例进行修改。在立法计划编制上不求多而全，立足于市情，针对带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，抓住对经济社会发展有重大影响的领域，精心选择几个立法项目，推动关系长远的重大问题的解决；在具体条款设计上，为准确反映客观规律，科学合理协调利益关系，有力发挥法规的引导、预测功能，我们采取走出去，请进来的方式，向其他省市同行学习，开扩眼界，向社会各界学习，了解群众需求，在立法调研过程中探索事物发展的趋势，努力适度超前立法，突出解决问题的“关键的几条”，力争取得实效。

加强立法的及时性。提高地方立法质量，重在准确把握立法时机。如果事关发展稳定的重大问题滞后立法，就会丧失解决问题的机会，影响立法的质量，为此，我们加强了对新出台政策和上位法的学习，紧紧结合本市情况不被动等待，对实践中迫切的立法实际需要，尽快启动立法程序，推动问题的解决；成熟几条就定几条，重在管用有效。

注重立法的系统性。我市人大常委会特别注重系列立法。从近十年立法规划和立法计划的完成情况看，我市制定出台的地方性法规既有经济领域的，又有社会领域和民生领域的，充分体现了立法计划的科学性、规范性、连续性。同时，近年来，随着改革的不断深入，国家法律和地方性法规相继修改的次数越来越多，也成为今后地方立法一项经常性工作。对此，我们加大了完善立法工作系统性配套工作，在立法计划编制上，统筹考虑立、改、废项目，科学预测法律制定、修改的趋势，处理好地方立法的制定、修改、废止的关系，使地方性法规最大限度保持稳定。

完善法规审议的科学性。一是建立常委会组成人员事先调研制度。即在重要的法规草案提交常委会审议前，组织常委会组成人员通过实地考察、参加座谈会、举行情况汇报会或专家介绍等多种形式，更早、更全面地掌握第一手资料，直接听取不同利益方代表的意见，提高法规审议的质量。二是在积极运用常委会联组审议制度的基础上，试行法规草案审议的辩论制度。去年6月底，市人大常委会审议大同市供热条例修正案草案时，对个别内容条款存在较大分歧意见，通过辩论的形式，常委会组成人员进行面对面的辩驳和论争，辨明真伪、弄清是非，让其他常委会组成人员在相互冲突的利益中进行理性的选择和均衡，切实增强法规内容的科学性、可行性。三是改进审次制度。对重要法规草案，多采用隔次审议的方法，逐步增加三审制度的运用，保证法制委员会实施统一审议所需的必要工作时间，对法规草案进行全面的立法调研，深入论证，充分协调，促进法规质量的提高。四是法规表决科学化。工作中由于常委会表决机制的特点和草案表决稿提供模式所限，如果对整个法规草案进行一次性整体表决，就很难恰当地反映这些常委会组成人员对法规草案的真实意见。为此，我们探索实施重要法条单独表决制度，更好地促进立法决策的科学性。

四、紧贴大同转型跨越发展形势要求，创新立法工作新机制

大同因煤而兴，也因煤而困。实施以转型综改区建设为统领和切入点全面深化改革，努力形成以煤为基、多元化发展的新产业体系，需要探索出一条资源型地区实现科学发展、全面建成小康社会的新路。市人大常委会为保证市委转型跨越发展总体部署的贯彻落实，紧贴工作实际，创新立法工作机制，增强立法实效性，进一步形成了党委领导、人大主导、政府支撑、群众参与的地方立法工作格局。

发挥党委的领导作用。党的领导是发挥立法引领作用推动改革发展的根本保证。在改革转型发展立法实践中，从法规的立项到具体制度设计，再到重大问题的协调，市人大常委会都主动向市委汇报，积极与市政府沟通，尤其是一些重大问题的决定，常委会主要负责人与市委、市政府主要负责人充分交换意见，形成共识。市委通过研究立法规划、重大立法建议、协调解决立法中热点难点问题等方面工作，使立法准确反映了我市经济社会发展要求，更好的协调了利益关系，有力提高立法的科学化、民主化水平。

发挥人大的主导作用。人大是最主要的立法机关，在发挥立法引领作用上必须起到主要作用、主导作用。近年来，我们着力强化人民代表大会的立法职能，强化主任会议、有关专门委员会在法规立项、法案起草等方面的职能，保证规划计划的实施和立法工作的有序推进。在加强人大对立法决策的主导上，根据改革发展稳定的需要，我们注重分清轻重缓急，科学合理地确定立法项目，确保立法资源用在刀刃上。特别是在加强人大对法律法规案起草工作的主导方面，对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案，一般由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法律法规草案，我们委托第三方起草。对其他方面组织起草的法律法规，人大有关专门委员会和常委会工作机构提前介入调研，及时了解各方诉求和分歧所在，对审议法规案做好准备。

发挥政府的基础作用。政府是提出地方性法规案的主要主体，政府及其职能部门同时还是法规的实施主体，在地方立法中起着重要的基础和支撑作用。随着改革的深入，急需的立法项目往往涉及面广、情况复杂、协调任务重、制度创新难，因此，我市人大及其常委会充分尊重市政府的提案权，形成提前介入、破解难题的有效机制，调动市政府提案的积极性，抓住抓细立法活动中相关基础性的工作。市政府法制办负责做好法规起草工作的组织协调和督促指导。政府常务会议担负起对法规草案中重要问题、重大争议的决策职能；对法规草案中涉及多部门职权配置，事先做好了协调工作，正确处理好了各方面的利益关系，并把意见分歧解决在提请人大常委会审议之前。

发挥专家学者的智囊作用。去年9月上旬，我市人大常委会机关就立法后评估有关问题赴山东省、上海市进行学习考察，山东省人大2013年3月20日制定出台的《山东省地方性法规实施情况报告制度》，内容具体，方法步骤明确，可操作性强。上海市人大对出台的法规采取执法部门评估、相关县区人大常委会评估、社会问卷调查、专家学者专题调研、代表参与等形式，进行合理性、可行性、操作性、针对性评估，取得良好实效，这些经验和做法值得我们借鉴学习。我市虽然可利用的社会资源相对较少，但进一步规范、引导社会机构参与立法工作，健全立法新机制势在必行。我们结合实际，通过反复论证、研究、筹划，于2015年3月26日在山西大同大学法学院建立立法咨询研究基地，并举办了揭牌仪式，旨在提高专家学者在法规起草、立法论证、咨询、课题研究、立法评估工作中的参与度和立法实效，建立一支相对稳定的评估组织工作机构，找准评估试点对象为突破口，改进立法工作，完善立法作用，推动我市转型发展逐步走向常态化、规范化、制度化。

发挥人民的主体作用。人民是依法治国的主体和力量源泉。社会需要哪些法律法规，哪些是难点热点问题，人民群众最有发言权。我们坚持开门立法，通过建立公众参与立法的激励机制，调动公众参与立法的积极性；通过开通官方微博微信、召开新闻发布会等载体、形式公开立法信息，增强立法公开的效果，保障公众的知情权；通过公开邀请公民参加立法座谈会、听证会、旁听法规审议等措施扩大公民参与立法途径，切实做到使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。