发挥主导作用 提高立法质量

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”为全面贯彻落实决定精神，成都市人大常委会直面立法工作中存在的问题，完善地方人大立法工作机制、积极探索和实践发挥地方立法主导作用的路径，取得一定成效。

一、深刻剖析地方立法工作中的问题

“我们不能只讲政府的问题，更要反思人大的问题，立法质量不高，实事求是地讲，是我们的立法工作机制存在问题”，市人大常委会主要领导在会议上毫不客气的剖析。地方立法工作的现状是市政府部门、市政府法制机构、市人大专委会、市人大常委会法制工作机构各管一段，在立项、起草、论证、审议等诸多环节暴露出来的问题不可回避。

一是立法调研环节，存在“走过场”和把关不严的问题。政府相关部门或人大代表提出立法的要求后，由于对立法的必要性、可行性、可操作性调研深度不够，通常是网上搜寻相关资料，不管工作实际，草草写份调研报告，报到人大要求立项。外出调研浮于表面，没有针对性，到相关城市“走一走，看一看”，搞两份兄弟城市的法规文本，条文“抄一抄”，经验“搬一搬”，也不管是否符合本市实际。

二是立项环节，存在“政府要什么，人大立什么”的问题。立法规划和年度立法计划项目通常是政府部门申报，人大常委会法制工作机构根据政府部门“开出来的菜单”进行汇总，形成立法计划和规划。其根本原因是人大常委会在立项环节没有发挥地方立法主导权，没有设定标准去评估立法调研报告质量是否达到立项的要求，结果被政府部门牵着鼻子走，强行进入立项计划和规划，造成法规体系结构不协调，规范内容侧重于管理，疏于生态保护和民生服务保障。

三是法规案起草环节，存在法规草案质量低的问题。一些法规草案是政府部门法规处室“东拼西凑”的结果，造成了有些法规草案照搬照抄上位法，原则性过强，操作性还不够强；有些法规草案缺乏地方特色，不具有针对性，如《成都市旅游业促进条例（修订草案）》，一审时法规文本近七十条，但地方特色却没有得到彰显；有些法规草案停留在秩序管理的价值追求上，忽视地方立法的公正、效率价值。

四是法规案论证环节，存在弱化程序，避实就虚的问题。有的法规草案涉及到人民群众重大切身利益，为了不引起争议，政府部门“悄悄地立法”，没有征求管理相对人的意见；有的法规起草部门认为是“人大立法”，自己只是“打个草稿、传个球”，人大才是“守门员”，把“难啃的骨头”丢给后面的程序去啃，造成一些法规草案中提出的重要制度没有得到充分讨论，民意没有得到充分表达和吸纳。比如《成都市非机动车管理条例（修订草案）》涉及三百多万市民的利益，在进入市人大常委会一审前法规案没有组织听证。一些经济利益主体通过政府部门介入地方立法；一些法规草案“重罚款，轻管理”，强化政府部门权力，其实质就是部门利益法制化。

五是法规案审议环节，存在审题不准，议点不深的问题。市人大常委会审议法规案时，有些委员对法规内容不熟悉，造成法规审议人员发表意见积极性不高；有些委员不能围绕相应阶段的问题审议，造三审还在讨论法规的必要性，对于法规核心规范制度却没有涉及；有些委员习惯于“唱赞歌”，对法规案中的矛盾焦点问题避而不谈，严重影响了审议质量。

二、完善地方立法工作机制，发挥人大主导作用

为了解决上述问题，市人大常委会对立法工作机制的改进提出了要求，“立法工作机制的改革要以问题为导向，解决问题就要进行优化的制度设计，并严格执行制度。”改变地方立法工作中政府、人大“各管一段”的做法，切实发挥市人大常委会在立法工作中的主导作用是关键。 2014年以来，市人大常委会制定了《成都市人民代表大会常务委员会关于提高送审法规案质量若干问题的暂行规定》，修订了《成都市人民代表大会常务委员会议事规则》，组织起草了《成都市人民代表大会常务委员会立法听证办法（草案）》、《成都市制定地方性法规条例（草案）》，从法规案调研、立项、起草、论证、审议等环节进行制度设计，完善地方立法工作机制，努力发挥主导作用。

一是在立法调研环节，完善立法调研制度。要注重调研层面深化、操作层面细化、建设意见具体化，切实解决立法的必要性、可行性、操作性。要求人大的有关专门委员会或工作委员会要参与并主导法规案立项调研工作，邀请常委会立法咨询专家参与调研工作。调研报告应包括以下要点：调研立项理由、目的、意义，任务、相关法律情况综述、相关地方立法材料参考、本市政府规章及试行情况、本地方立法的亮点等，切实解决调研浮于表面的问题。

二是在法规案立项环节，完善立项制度。对于从社会公开征集、政府申报、人大专委会提议、代表建议的立法建议项目进行立法项目论证，强化市人大常委会在立项中的主导作用。另一方面，围绕城市建设、市容卫生、生态环境构建合理的地方立法规划结构，要求立项符合立法规划。加强立法调研报告评估，切实研判立法调研报告是否具有可行性、可操作性，是否符合本地实际，法律依据是否充分、是否属于市人大常委会立法权限等方面。适时制定《成都市人大常委会法规案立项办法》。

三是在法规案起草环节，完善法规案起草小组制度。严格执行《成都市人大常委会提高地方立法质量有关事项的决定》，凡是涉及多部门的法规草案，应当成立综合性的起草小组，人大的有关专门委员会或工作委员会要参与法规案的起草工作，起草小组发挥好牵头组织作用，应当吸收法学专家和法律实务工作者参加法规起草小组。法规起草小组要制定起草工作方案，确定法规文本提纲，协调各参与方，做到任务落实、时间落实、组织落实和责任落实。

四是在论证环节，健全征求意见、听证、社会稳定风险评估等制度。严格执行已出台的《成都市人民代表大会常务委员会关于提高送审法规案质量若干问题的暂行规定》，主导法规案送审前的组织协调工作。涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益或者社会普遍关注的法规案草案文本，应当在本市主要媒体和电子网络平台上公开征求社会各界和人民群众的意见和建议。政府或相关责任部门应组织立法听证，开展社会风险评估，并将听证报告和社会风险评估报告作为文本附件一并报送。

五是在审议环节，严格坚持送审法规案质量规定制度。全面提高一审、二审、三审质量，合理安排法规草案审议时间，对每次审议都要求召集人引导不同审议阶段的审议重点，围绕立法必要性、可操作性、合法性进行审议，针对法规的主要规范内容、核心条款、焦点问题进行审议。一审以立法的必要性审查为重点，审查立法论证的必备要件、立法文本框架结构等。二审以立法的可操作性为重点，审查文本条款的公平正义、文本的创新和亮点、吸收意见情况等。三审以立法的合法性审查为重点，审查文本的规范法规格式、行为责任与处罚的对应、自由裁量权等。

三、实践成效初显的案例

发挥人大在地方立法中的主导作用，不断提高立法质量重在实践，我市人大常委会在直面问题，完善制度设计的同时，在法规立项、起草调研、立法听证、法规审议等方面积极开展有效的立法实践活动。

一是主导法规立项，开展立法前评估，推进科学立法。针对市政府提出制定《成都市轨道交通管理条例》，市人大常委会结合贯彻新《立法法》，创新立法机制主导开展了第一次立法前评估。组织市建委、市交委、市规划局、市国土资源局、市政府法制办、市地铁公司参加评估会议。市建委对成都市轨道交通立法背景及开展工作进行了说明，市交委围绕成都市轨道交通运营管理情况进行了发言，市法制办围绕轨道交通运营、设施、安全和应急管理以及行政处罚权的执法主体落实等方面提出了建议，市国土资源局就轨道交通地下空间法律问题、市规划局就轨道路线规划稳定性问题、市地铁公司就轨道交通立法的迫切性进行了讨论。

在市人大常委会主导的评估工作领导小组的领导下，根据评估工作方案安排部署评估工作，通过媒体和网络公开征集社会公众意见、以问卷调查形成民意调查报告、组织人大代表到地铁公司和运营现场调研，针对拟定的《成都市轨道交通管理条例》的立法目的、条件、内容、必要性、可行性、社会影响，进行全面系统的分析、论证和评价，以增强我市地方立法的针对性、可行性和实效性，增强人大在地方立法立项中的主导作用。

二是主导法规起草，开展调研、综合论证，提高法规案起草质量。市人大常委会法制工作机构在《成都市建筑垃圾处置管理条例（草案）》的起草过程中，深入到成都市一、二、三圈层多个区（市）县和相关部门，围绕“建筑垃圾监管职责划分建筑垃圾的排放、运输、消纳”等开展深入、实地调研。调研工作不是简单地听一下意见，而是提出当前我市建筑垃圾处置管理的现状、存在的问题，引导相关区县及部门以问题为导向，分析解决问题的路径。在调研过程中，关于纵向监管职责划分，有部门提出，实践中建筑垃圾的消纳环节涉及农村地区，故监管职责划分应当强调“属地为主、条块结合”原则，强化街办和镇（乡）政府的监管职能。关于建筑垃圾的排放，有区县人大常委会提出，按照法规草案的规定，《建筑垃圾排放评估报告》已经作为《建筑垃圾处置（排放）证》的必备条件，不宜再作为施工许可的前置条件。关于建筑垃圾的运输，有部门建议将备案权限下放至区（市）县，以方便企业；有部门提出，取得道路运输经营资格是从事营业性运输的前提条件，建议第增加“具备道路运输经营资格”内容。关于建筑垃圾的消纳，根据相关区县的意见对消纳场的规划和建设问题作了规定。市人大常委会在该法规案的起草修改中采纳了前述建议，形成了高质量的法规草案稿。在四川省第十二届人大常委会第五次会议上，《成都市建筑垃圾处置管理条例》获全票批准表决通过。

三是主导立法听证，认真听取各有关方面尤其是行政管理相对人的立法意见，践行民主立法。在修订《成都市非机动车管理条例》的过程中，市人大常委会主导举办了立法听证会，就社会各界普遍关注的“立法加强对超速超大电动自行车实行规范管理、对电动自行车实行产品目录管理的操作性、依据产品目录对所有电动自行车实行登记上牌管理、对超标车辆发放临时牌照并给予三年的过渡期等问题进行了听证”。

按照听证会规则，从报名参加听证会的市民中遴选出10位听证代表、15位听证旁听人。他们中有使用电动自行车出行的市民、电动自行车企业职员、基层公务人员、教师、新闻工作者、公司职员、社区工作者，等等，具有比较广泛的代表性。市政府法制办、经信委、公安局等九个部门和市电动自行车行业协会列席听证会。听证会上，市政府法制办就法规修订情况作说明，听证代表、列席单位负责人围绕听证内容踊跃发言，对听证议题直接对话，在一问一答之中达到了“广泛收集立法决策信息、协调平衡不同群体间的利益诉求”的效果。多家省、市新闻媒体对听证会进行了采访和报道，取得了良好的社会效果。

四是主导法规案审议，提升审议能力，提高审议质量。一方面，开展对常委会组成人员的培训，提高法规案审议能力。缺乏审议法规草案的知识与技巧，是造成常委会组成人员不能围绕法规中的重点问题发表意见的重要原因。我市人大常委会坚持会前学法，邀请理论实务方面的专家开展宪法、监督法、行政许可法等法律知识的培训，结合常委会审议的相关法规，如配合常委会审议《成都市饮用水水源保护条例（草案）》的审议工作，开展《水污染防治法》、《环境保护法》的学习培训。

另一方面，明确要求，常委会分组审议法规的发言不能泛泛而谈或者“唱赞歌”，要多“挑问题、摆建议”。在审议《成都市饮用水水源保护条例》的过程中，组织常委会组成人员围绕如何增强该条例地方特色开展审议，用实对法规实质性内容的决策权。二审后，根据审议意见，增加了有操作性的地方特色规定。一是推行封闭式管道引水方式，明确规定了新建、改建、扩建集中式饮用水供水工程项目，应当采用封闭式管道引水方式，缩短径流引水距离，降低原水污染风险。已建成并投入使用的集中式饮用水供水工程，采用地表径流引水方式的，应当按照统一规划、分步实施的原则，逐步改用封闭式管道引水方式。二是明确政府的保护区建设损害补偿责任，因划定或者调整饮用水水源保护区，对保护区内的公民、法人或者其他组织的财产造成损害的，市或者区（市）县人民政府应当依法予以补偿。三是建立健全水源保护区生态补偿机制，明确市和区（市）县人民政府应当设置专项资金，建立健全饮用水水源保护专项补偿机制，明确补偿方式、范围和对象，确定补偿标准，促进饮用水水源保护区和其他区域的协调发展。该条例在市人大常委会表决程序中高票通过。

“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，党的十八届四中全会对立法工作提出了全新的要求。提高立法质量，充分发挥人大及其常委会的主导作用是关键，这一点，任重而道远。