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市级人大立法权限疑义与思考

长沙市人大法制委员会

浏览字号: 来源: 中国人大网 2015年9月24日

在我国的立法体制中,市级人大立法权(特指设区的市人大及其常委会的立法权)处于最底层。合理确定市级人大立法权限,关系到国家立法体制的科学性和科学立法目标的实现,关系到法律、行政法规的有效实施,也关系到地方立法积极性的调动,以及对地方性事务的有效管理。新修改的立法法针对市级人大立法权边界过宽、省市基本同域的情况,适当缩小市级人大立法权限是必要的,但该权限边界不够清晰,在一定程度上制约了市级人大依法立法。对此,我们有如下思考。

一、市级立法权限不够清晰

立法权限划分的内在要求是立法内容即立法事项归属的确定。新修改的立法法第七十二条第二款规定:“设区的市人民代表大会及其常务委员会……可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定……”新的制度设计进一步厘清了省市两级立法权限,实现了立法边界、任务的梯级配置,减少了重复立法,但同时也还存在一些瑕疵和问题。

1、立法事项之间内容有一定重叠

按照立法技术规范,被列举事项之间在内涵和外延上不能有包含和被包含关系,否则易造成逻辑混乱。在市级人大可以立法的事项中,环境保护、历史文化保护看似泾渭分明,实则存在一定程度的交叉。按照今年实施的环境保护法的规定,环境保护包括对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等的保护,但其中人文遗迹、风景名胜区中的部分内容同时也属于历史文化保护范畴,因此,立法法中环境保护和历史文化保护并行列举的方式,与环境保护法没有很好衔接。

2、等内等外列举较难判断

列举式立法有利于法律调整对象的进一步明确,为法律的实施、适用、遵守提供清晰的指引,但列举式立法天然地存在不周延性,既难以穷尽当下的所有情况,更难以对将来可能出现的事情进行前瞻性列举。从立法技术角度讲,无论是在列举事项之后加“等”字,还是规定兜底性条款,都可以弥补列举式立法的不足。

关于市级人大的立法权限,立法法在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类事项之后加“等”字,但此处的“等”字该如何理解,是需要进一步研究的问题。如果是“等内”列举,那么市级人大的立法事项就只限于上述三类事项;如果是“等外”列举,那么市级人大可以立法的事项将不限于上述三类,在此种情形下,市级人大的立法权限边界将依旧显得不够清晰。

在中国民主法制出版社出版的《<中华人民共和国立法法>导读和释义》中,参与立法法修改工作的同志对市级人大的立法事项进行了释义,但对“等内”还是“等外”没有作出解释。在《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国立法法修正案(草案)>审议结果的报告》中,法律委员会认为,“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,范围是比较宽的,其中,“城乡建设与管理”包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等,但此处的“等”是“等内”还是“等外”也不清楚。如果是“等内”,那么“城乡建设与管理”的范围将限定于“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三个方面,即仅仅是对城乡“设施”的建设与管理,与城乡居民生活、工作更多直接相关的秩序管理将被排除在外。而且,从原有的49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域来看,“城乡建设与管理”只有作广义的“等外”解释,才能基本上涵盖。

3、立法事项的确定还需更加充分论证

无论是立法事项间的逻辑关系不清晰,还是等内等外列举的难以判断,都源于立法法修改过程中对市级人大立法需求的论证不够充分,其中最突出的是对“城市管理”的内涵及其对应的相关活动没有研究透。

2014年8月立法法修正案草案一审稿规定:较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项;2014年12月立法法修正案草案二审稿规定:较大的市“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项制定地方性法规……”;2015年3月提交的立法法修正案草案规定:较大的市“可以对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规……”。可以看出,在一审稿中,城市管理包括了城市建设、环境保护事项;在二审稿和提请全国人大审议的草案中,城市管理和城市建设、环境保护事项并列,所涵盖的范围小于一审稿。从立法范围和城市管理概念游离不定可以看出,立法法修改前和修改过程中,对城市管理的理论研究和现实状况调研不够充分,以致2015年3月15日最终通过的修改决定中,城市管理究竟包括哪些内容,最终也没有权威解释,我们依旧无法准确把握城市管理的内涵和外延。

二、确定市级立法权限的考虑因素

1、厘清省市事权范围

我们认为,地方事权决定了地方立法需求,进而影响到地方立法权限的配置。宪法第九十九条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”宪法第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”地方组织法也分别就地方权力机关和行政机关的事权作了类似规定。

从宪法和地方组织法的规定看,省、市两级事权并没有进一步的区分,或许这也是修改前的立法法对省、市两级立法权限没有进行区分的原因。因此,在厘清省、市两级的立法权限之前,首先需要明确省、市事权的范围。新修改的立法法采取缩小市级人大立法权的方式明晰省、市人大的立法权限,实现立法范围的梯级配置,在一定程度上利于减少重复立法、维护法制统一,但由于省、市事权范围不清晰,必然导致市级人大的立法权限边界难以厘清。

2、立法权限应当与重要事权相匹配

设区的市作为我国行政架构中的一个重要层级,承担着政治、经济、文化建设等诸多功能,加之我国城镇人口中,大部分生活在设区的城市,且人口数量逐渐增加,城市政府的管理、服务任务日趋繁重。尤其是国家和省级层面,针对城市建设与管理的法律规范一直较为缺失,使得设区的市的立法需求一直旺盛。在目前设区的市事权较为广泛的情况下,市级人大立法权限配置多大为宜,需要充分研究。我们认为,无论将来的省、市事权如何进一步细分,设区的市事权都不会大幅压缩,这是由其政治、经济、社会、文化等功能决定的。相比广大的农村地区,城市面积虽然不大,却是人口高度密集、市场经济最为活跃、各项要素最为集中、新事物层出不穷的区域,是推进各项改革的重要平台,是连接地方和中央的关键节点。因此,市级人大的立法权限应能满足城乡一体推进和城市有序、高效运行的需要,满足保障城乡居民生活、工作的基本需求,尤其是在重点领域和城乡居民关注度高的事项上。也就是说,设区的市立法权限应当扩大到公共服务、社会管理、民生保障以及与城乡居民密切相关的教育、卫生、生活救助等方面。

三、完善市级立法权限的建议

市级立法权限的科学配置和明晰至关重要,从最直接的方面讲,关系到市级人大立法项目的选择,也关系到省级人大对设区的市地方性法规的合法性审查。对此,我们的建议如下。

1、从城市管理最直接的目标上界定边界

结合上文的分析,市级人大的立法事项如果是“等外”列举,那么相对能够满足立法需求,但同时存在立法权限边界不清晰的问题,削弱了立法的指引性。因此,“等内”列举相对更好。在“等内”列举的情况下,如果城乡建设与管理仅限于“城乡规划、基础设施建设、市政管理”,那么市级人大的立法权限又难以满足市级事权所对应的立法需求。为此,我们建议,从城市管理最直接的目标上来确定市级人大的立法权限,因为,城市管理的落脚点是为了满足广大市民的生活和工作需要,从管理内容看,包括对城市水电气路和通讯等公共设施、市容卫生、园林绿化、道路交通、治安管理、教育、医疗、卫生、社会救助、历史文化和自然环境保护等的管理,从管理本质看,是对城市公共事务和秩序的管理。

市级人大立法权这样定位,既可以避免过宽过窄的问题,又可以确定划清边界的原则。因为城市是由数十个复杂的社会系统构成的一个有“生命”的综合体,从最广义的角度看,城市管理是与农村管理相对应的概念,涵盖了城市的方方面面,涉及的领域十分宽广,据此确定市级人大立法权限显然过宽。另外,传统意义上的市政管理或者把城市管理局目前所对应的职责理解为城市管理工作的全部,既不合理也过于狭隘,据此确定市级人大立法权限显然过窄。以院前医疗(120)急救秩序的管理立法为例,其不在城乡规划、基础设施建设、市政管理范围内,但是却与市民的身体健康和生命安全息息相关,在国家上位法缺位或者不宜统一立法的情况下,赋予市级人大相应的立法权限,才能更好地、及时地维护院前医疗急救秩序,提高城市对城乡居民生活、工作的保障能力,为城市的正常运转打好基础。再者,以中小学教育的管理为例,如果是通过立法把完善教育管理机制固化下来,以促进基础教育事业发展,那么不应当由市级人大立法;但如果是为提升城市的服务能力,进一步优化中小学校的规划建设,以方便城乡居民的学习需要,那么则应当属于市级人大立法范围。也就是说,不管涉及哪个领域,每一项工作、事业都可以细分为多个方面,应当将那些与市民生活、工作最直接相关的方面列入市级人大立法权限。

同时还应当看到,我国的城乡一体推进力度前所未有,城乡生活正发生着深刻变化,新生事物不断涌现,因此,城乡建设与管理的理念、内涵和方式处在快速变化之中,难以全部用法律的形式固定下来。所以,明确城乡建设与管理的概念时,既要将当前城乡建设与管理中普遍关注和相对紧迫的事务基本涵盖,以适应现实需要,同时也要体现一定的前瞻性,为未来城乡建设与管理工作的创新、发展留下必要空间。只有这样,市级人大的立法权限才能与现实更好对接,才能在实施过程中更具操作性。

2、通过立法释义等方式予以明确

由于市级立法权限不清晰,在实际操作中难以把握,现实的做法是,对于一些拿不准的立法项目,市级人大向省级人大请示,由于省级人大没有法律解释权,为了避免立法风险,最终只能向全国人大请示。这必将造成三个方面的后果,一是市级人大的立法效率降低;二是市级人大的立法权可能行使不足;三是增加了省级人大的合法性审查成本。因此,有必要尽快明晰市级人大的立法权限。

因为立法法在短期内不可能再修改,所以建议通过以下几种方式予以明确:一是全国人大常委会相关机构尽快以机构名义出版立法法释义,为市级人大行使立法权提供权威的更为清晰的指引;二是将市级人大有关立法事项的请示和答复汇编成册,以立法案例的形式为市级人大确定立法项目提供权威参考;三是制定立法权限正面清单或是负面清单,详尽地明确可以做什么或是不可以做什么。

责任编辑: 向航
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