关于发挥地方人大在立法工作中组织协调作用的探析

法律是治国之重器，良法是善治之前提。地方立法的目的在于推动本地贯彻落实好国家法律法规的同时，结合地方实际，在法制统一的原则下，规范地方事务。基于此，地方人大及其常委会应当切实履行宪法和法律赋予的职责，发挥人大在立法工作中的组织协调作用，运用地方立法权，积极推进制度建设，实现地方立法目的。

一、加强组织协调把好立项关，是提高立法质量的前提

科学确定立法项目，能增强立法工作的前瞻性、指导性和计划性。市人大及其常委会应当切实做好年度立法计划的编制工作，加强立法机关对立法工作的统筹安排，把好立项关。这是从源头上把握立法主动权的直接有效做法，也是提高立法质量的前提。

（一）遵循立法法确定的地方立法权力边界，科学配置立法资源。

通过公众意见征集、人大代表建议征询、政协民主协商，广泛征集立法项目。立法机关根据地方立法权限范围，对征集到的立法项目予以梳理；对拟列入计划的立法项目，要对其立法必要性、适时性等重点问题进行研究论证。

（二）科学制定立法计划，征集项目是基础，选定项目是关键。

制定年度立法计划，要贯彻五年立法规划的各项要求。研究论证立法建议项目，要注意与国家、省人大的立法规划和计划的衔接。确定立法项目应讲求实效性，按照突出重点，统筹兼顾、确保质量的原则，紧密围绕党委、政府中心工作，高度重视人民群众关注的重点、难点问题，科学合理制定立法计划。立项中我们通常做法是，把基本的、条件成熟的或者急需的事项确定为立法项目；对于可立可不立、条件不成熟或者没有地方特色的项目，一般不急于列入计划；对于确有必要，但条件又尚不成熟的项目可以先进行调研论证，作为调研项目，待条件成熟时及时列入立法计划项目。为切实强化党对人大立法工作的领导，立法计划最后要报同级党委决定。

在选定立法项目的实践操作中，还要注意把握“严格执法方面”问题。“法贵在行，也难在行”，调研中发现，有些社会乱象，不属于立法问题，而是执法操作方面有问题。有时法规的行为纠偏和矫治功能，不在于处罚力度的强弱，而在于执法的密度与持久度。鉴于此，建议在对拟列计划项目的立法必要性、适时性等重点问题的研究论证环节，要注意区分是法律出现缺位，还是执法不严问题。对于“执法不严”问题，建议加强法律法规的执法检查力度。人大及其常委会可以开展执法检查或者进行专题询问和质询，督促政府及其职能部门严格依法行政和严格执法，保障法律法规的强制执行力。

（三）加强立法计划的督促落实。

为保证立法计划按时完成，实践中比较可行的做法是：实行计划项目时间倒排，跟踪督促落实工作责任制。每项法规的起草都细化具体的工作环节和时间进度表，将每个环节分解、量化，明确落实“时间、任务、组织、责任”，保证每个项目都能按时推进，按计划提请本级人大常委会会议审议，防止中途流失。

（四）为保证年度立法工作的连续性和均衡性，拟定年度立法计划时，我们通常都确定一定数量的立法论证项目。

立法论证项目通常是拟定下一年度立法计划的基础。立法论证项目经过前期调研，如果立法条件基本成熟、各方意见基本一致，在征询起草单位意见的基础上，本级人大及其常委会有关工委、政府法制部门可以提前启动有关立法工作程序。实践证明，这类立法项目通常都作为下一年提请常委会审议的立法项目，提高工作时效性。

二、加强法规草案起草审查工作的联系与沟通，是提高立法质量的根基

立法就是各种相关利益方的博弈。基于此，立法协调沟通就显得尤为重要，它贯穿立法的全过程。不仅在起草环节要协调沟通，而且在人大的审议环节也要继续协调沟通。工作中要纠正“协调沟通是政府的事情，与人大无关”的片面认识，避免人大立法走程序的不当做法。

（一）地方人大提前介入，全程参与指导立法。

法规起草工作决定立法的质量。为防止立法“走弯路”，影响立法进程，立法机关应提前介入法规草案起草工作，指导起草部门确立立法的方向和重点。根据法规草案起草工作进度表和工作实际需要，人大常委会法工委和有关工委、政府法制部门可以参与立法调研和起草工作，及时了解法规起草的进展动态和各方面对法规起草的意见，并与起草部门及时沟通信息，交换意见。必要时，可以针对起草中的重大问题进行协调和提供指导；起草部门召开重要的立法协调会，应当及时通知人大常委会法工委和有关工委、政府法制部门参加。

（二）完善立法起草工作，建立多元化的起草论证机制。

行政主管部门作为地方政府的重要组成部分，法规草案由行政主管部门负责起草，这样的立法方式难免不带有部门利益色彩，很容易将本部门利益带入到立法中，导致部门利益法制化问题出现。修正后的《中华人民共和国立法法》（以下简称新《立法法》）规定，人大有关的专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。这一规定，改变了政府相关部门单一起草法规草案的格局。

2014年10月28日，中共中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。这一规定，为立法实践引入第三方参与提供了依据。草案论证中，对于部门间争议较大的重要立法事项，人大及其常委会或政府法制部门可以据此，引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。引入第三方评估，将是今后立法实践探索的一个方向，实践操作中需要协调处理好评估主体选定、评估程序设定以及评估结论效力等实际问题。“第三方”通常指双方的两个主体之外相对独立的，有一定公正性的第三主体，一般引入第三方的目的是为了确保公平、公正，避免纠纷和欺诈。鉴于对“第三方”的理解，我们认为不论以怎样的方式选定评估主体、怎样的形式进行评估，都必须保证评估主体独立、客观的评估。对于评估结论效力的问题，评估结论是供决策机关参考，还是作为决策的依据？这些问题都是开展第三方评估需要进一步研究的核心问题。

“科学立法、民主立法”是立法工作中不断研究探索的主题。在拓宽公民有序参与立法途径，健全法规草案公开征求意见方面，我们在立法实践中尝试着作了下列工作：

1.改进向基层公众征求意见的方式，建立基层立法联系点。在立法计划、法规草案向下级人大征求意见的基础上，我市人大及其常委会在10个乡镇街道办事处设立立法工作联系点。联系点作为工作平台，在立法机关和社会公众之间搭建沟通渠道。这样即方便立法机关深入基层听取意见和建议，又发挥了人大代表在立法中的作用，推进立法工作的精细化。

2.完善立法工作者、实际工作者和专家学者的立法工作制度，建立立法咨询专家库。立法是一项专业技术性很强的工作，开展立法活动既要听取民众的声音，还要有专业人士的把脉。实践中我们探索政府机关、社会团体、专家学者，对立法中涉及重大利益的调整论证咨询机制，制定出台《本溪市人大常委会地方立法咨询专家工作规定》，建立立法咨询专家库。按照规定，专家的范围从纯法学专家到经济、社会等领域，从纯理论工作者到实际工作者，吸收林业、农业、环保、建设、司法等方面人才。立法中充分发挥立法咨询专家的作用，不仅在论证环节邀请他们，而且在起草、调研、审议的环节也邀请他们参加。今年就《本溪市绿化条例》立法项目开展调研论证时，邀请相关立法咨询专家到太子河景区、城市景观带等实地调研，参加绿化部门的座谈会。专家对调研情况反映较好，他们结合实际为法规草案有关内容提出符合实际的建议。

（三）依照法定程序，切实提高审议质量。

为避免人大立法走程序，各审议主体应当按照法规草案审议程序的规定，履行好自己的职责，提高审议的质量。结合工作实践，我们在审议环节探索如下三方面工作：

1.专门委员会把好入口关。凡是立法目的不明确、部门利益倾向严重、重大问题尚未协调解决的法规草案，专门委员会都应提出暂缓列入常委会会议议程的建议，报主任会议决定。

2. 常委会组织好对法规草案的审议，合理安排审议工作。审议是常委会议事程序中花费时间最长，投入精力最多的中心环节。为保证法规草案审议质量，常委会从时间和日程安排上，要保证常委会组成人员都有机会发表意见，都能够充分发表意见。

3.法制委员会突出统一审议的重点。就人大及其常委会审议法规草案来说，法制委员会的统一审议是一种全局性的审议，其为法定程序，必须严格执行。法制委员会的统一审议,促进常委会立法工作的专业化分工,从常委会的组织结构上实现了专业知识与法律知识的平衡,在整体职能上强化了常委会的立法工作职能。初审后，法制委员会在广泛听取各方面意见的基础上，根据常委会组成人员、有关专门委员会和各方面的意见和建议，反复研究论证，提出审议意见。在统一审议环节，法制委员会按照法制统一的原则，做好协调沟通工作：一是与专门委、政府相关部门的协调沟通；二是要积极做好与上级人大法制委员会的沟通协调。

三、依法规范立法技术水平，是提高立法质量的关键

为维护国家法制统一，避免重复立法，新《立法法》明确了地方立法权限和范围。根据新《立法法》规定，结合实际工作，对审查修改草案时需要注意把握的内容加以整理：

（一）在法规体例结构上，不追求“大而全”。

除必要的衔接外，一般不重复上位法的规定。实施性的法规，根据实际需要和立法目的，本着解决实际问题的原则，有几条写几条，必须突出地方特色。对于创制性的法规，凡是符合国家法律规定的基本原则和精神，实际又急需的，要重点加以规范和完善。

（二）在地方立法权力范围内，设定草案内容。

对涉及行政处罚、行政许可、行政强制措施的条款必须严格依法设定。在规定部门管理权力的同时，必须规定其承担相应的义务和责任；规定管理相对人义务的同时，要规定其应享有的权利。值得注意的是，起草法规不能任意扩大部门的权力，防止通过立法强化部门的权力。对涉及机构设置、人员编制等内容，通常不作规定。防止立一部法规，多一个机构，多一道手续，多一项收费。

（三）法规草案内容的设计调整应当与当前“简政放权、政府职能转变”结合起来。

今年以来，国务院召开推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，克强总理作了重要讲话，这标志着简政放权工作又进入新阶段，向纵深发展。立法中要结合会议精神，巩固已有简政放权工作成果，支持现行简政放权工作。行政机关行使行政管理职权要与经济利益彻底脱钩。按照精简、统一、效能的原则，根据机构改革确定的部门职权划分，规定相同或者相近的职能由一个部门承担，做到权责一致。

草案修改论证中，常有这样的事情发生：有的部门借简政放权，把重担压给基层单位，自身完全置身事外，等着检查验收；还有一些上级行政职能部门简单地将法定责任推给没有法定权力的镇、街道甚至群众性自治组织处理。这类问题发生的主要原因是，行政机关上下级之间权限划分不明确。为避免基层行政单位和社区、村民委员会承担过多的行政责任和繁杂的行政任务，要慎重设置基层单位和群众自治组织的工作任务。根据2015年7月13日，民政部、中央组织部下发《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号）要求，实践中要依法确定社区工作事项，实行社区工作准入制度。草案涉及基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不能转嫁给社区；应由社区协助的事项，应当为社区提供必要的经费和工作条件。我们认为，制定法规草案，原则上不要涉及社区承担的招商引资、协税护税、经济创收等任务指标，以及社区作为责任主体的执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项。现行法规如果涉及这类事项，原则上建议，通过法规集中清理予以取消。

（四）法规草案内容设计上，还要注意把握对执法者的支持和保护。

通过立法调研了解到，有个别基层执法者存在不敢严格执法的现象。执法者的合法权益未能受到很好的保护，是其原因之一。为保证法规的有效实施，维护法律法规权威，对于社会管理项目类立法，在充分保障管理相对人合法权益的同时，也要注意保护执法者合法权益，做到责权利相适应。

（五）法规草案条文的表述要规范准确。

在设计草案内容时，除个别条文需要作概括性规定外，对适用条件、行为模式、法律后果以及执行程序的表述都应当做到准确、具体，运用法言法语，避免产生歧义。

（六）正确处理地方性法规与政府规章以及借鉴外省市立法经验的关系，防止照搬照抄。

新《立法法》对政府规章上升为地方性法规的要求作出新规定。立法实践中，要防止简单化地“将政府规章名称套改为‘条例’，翻牌变成地方性法规”现象的发生。政府规章上升为地方性法规时，应当根据地方性法规的立法权限，结合地方实际，增加相应草案内容。借鉴外省市立法经验时，也要本着实事求是的原则，从本地实际出发，注重草案条文内容的创新。