发挥人大在立法工作中主导作用的实践与思考

党的十八届四中全会指出要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”对于完善地方立法体制，深入推进科学立法、民主立法，有效防止部门利益和地方保护法制化的倾向，提高立法质量，有着极其重要的意义。

近年来，市人大常委会紧紧围绕党中央、自治区党委和市委的决策部署，结合我市改革和经济社会发展实际，积极推进科学立法、民主立法，不断发挥人大在立法工作中的主导作用，坚持立改废并举，制定出了一批有特色、操作性较强的地方性法规，涉及经济发展、城市建设、文化建设、社会管理、民生改善、生态环保等各个方面，为我市深化改革和经济社会协调发展，加快依法治市进程提供了有力的法制保障。现将我市在立法工作中发挥人大主导作用的经验和做法介绍如下。

一、科学确定立法项目，围绕重点领域开展立法工作

市人大常委会在立法工作中，始终坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。在编制五年立法规划和年度立法计划时，既坚持地方党委对立法决策、重要法规制定等关键环节和重要方面的领导，又紧扣发展主题，始终坚持以人为本、立法为民的工作理念，立足我市经济社会发展和全面深化改革实际，科学合理确定立法项目，充分发挥立法对经济社会快速协调发展和全面深化改革的引领和推动作用。2003年以来，经报请市委同意，市人大常委会编制了包头市人大常委会2003年至2007年、2008年至2012年和2013年至2017年三个五年立法规划。市人大常委会已形成定例，每五年召开一次常委会立法工作会议，有力推动中央、自治区党委、市委的重大决策和五年立法规划的贯彻落实。多年来，结合改革发展实际，广泛听取意见，深入论证评估，适时调整立法规划，科学确定年度立法计划项目，报请市委同意后实施。在立法项目确定上既坚持了党的领导，又发挥了人大的立法主导作用。

几年来，市人大常委会在突出经济立法的同时，加强了城市建设管理、生态环境保护、保障和改善民生、促进社会协调发展等重点领域的立法工作，为推进法治包头建设提供了法制保障。为了保障我市经济快速健康发展，制定了人力资源市场管理条例、土地储备条例等，修订了建筑市场管理条例和养犬管理条例等。为了规范和加强城市建设和管理，提升城市建设品味和管理水平，制定了城乡规划条例、城市管理行政执法条例和气象灾害防御条例等，修订了市政设施管理条例、物业管理条例、市容和环境卫生管理条例等。为了加强生态环境保护，实现人与自然和谐相处，制定了湿地保护条例、赛汗塔拉城中草原保护条例、水土保持条例等。为了适应创建全国文明城市和卫生城市的需要，制定了志愿服务条例、爱国卫生工作条例等。为了保障改善民生，维护公民权益，促进社会和谐，制定了饮用水水源保护条例、劳动者工资保障条例、刑事被害人困难救助条例等，修订了老年人权益保障条例、社会治安综合治理条例和义务教育条例等。结合法制建设和现实情况，适时废止了鼓励外商投资条例、房屋拆迁管理条例等14部法规。为了深化行政体制和审批制度改革需要，2014年4月市人大常委会审议通过了《关于修改部分地方性法规的决定》，对现行有效13件地方性法规的42个条款进行“打包”修订，充分发挥了立法对深化改革的引领和推动作用，使地方立法与时俱进，实现了地方立法与改革发展实际的紧密结合。

二、探索创新工作方式，积极推进立法决策科学化民主化

在立法工作中，市人大常委会始终坚持民主、公平、公正、公开的立法原则，坚持走群众路线，把反应人民意志、得到人民拥护作为衡量立法质量的重要标准，把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。不断探索创新立法工作方式，积极推进立法决策的科学化、民主化，努力拓宽公民有序参与立法工作的渠道。

一是坚持立法公开，扩大公民对立法工作的有序参与。市人大常委会出台了关于扩大立法民主工作的意见，对在立法工作中充分发挥立法民主，拓宽公民有序参与立法工作途径作出规定。近年以来，市人大常委会对审议的每件法规草案均通过包头人大网向社会公众公开征求意见。对于社会生活影响较大、关系人民群众切身利益的城市市容和环境卫生管理条例、物业条例等多件重要法规草案，还通过包头日报面向社会广泛征求意见。对于征求到的意见和建议，均作为修改法规草案的重要参考，许多意见和建议被吸纳到法规的修订草案之中。在通过召开座谈会征求意见、聘请立法咨询顾问参与法规统一审议、邀请市人大代表和市民旁听常委会会议，广泛听取社会各方意见的基础上，对涉及公民、法人或者其他组织的权益或者专业性、业务性较强，分歧意见较大的问题，市人大常委会还适时组织召开立法听证会、论证会，使立法决策更加科学化、民主化。2004年以来先后对劳动者工资保障条例、城市公共汽车客运条例、供热条例举行了立法听证会。2007年4月组织召开了赛汗塔拉城中草原保护条例立法论证会。2013年又对修订物业管理条例召开立法论证会。使公民参与立法的形式更加多样，参与立法的渠道更加畅通，地方立法更加公开透明，也为法规的实施奠定了坚实的群众基础。

二是在立法工作中充分发挥基层人大、各级人大代表和政协委员的作用。注重将人大代表建议议案与立法规划、计划相衔接，在编制立法规划和年度立法计划过程中，认真研究采纳代表建议，义务植树条例、志愿者服务条例等法规就是采纳建议制定出来的。不断拓宽人大代表参与立法活动的途径和渠道。在统一审议每件法规草案时，均邀请10名以上相关领域的市人大代表参与调研和审议工作。建立向基层人大征询意见机制，提前将提请审议的法规草案印发基层人大和部分市人大代表广泛征求意见和建议，充分发挥基层人大和人大代表密切联系人民群众的优势。另外，统一审议每件法规草案均深入2个以上旗县区人大开展调研工作，倾听旗县区人大及政府相关部门、乡镇街道人大、人大代表、部分社区工作站、居民委员会、村民委员会、法学专家和人民群众的意见和建议。探索建立意见建议采纳情况反馈机制，保护并激发基层人大、人大代表和人民群众对立法工作的积极性。积极推进立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。对审议的法规草案，均书面征求市政协和非公组织人事的意见和建议。对探索委托第三方起草法规草案深入开展调研，充分征求政协委员、法学专家等人士的意见，形成基本共识。

三是建立基层立法联系点制度。基层立法联系点是市人大常委会在基层设立的协助收集立法工作相关信息的固定联系单位，是基层群众和社会组织直接参与立法工作的重要载体。今年年初，根据市委全面深化改革和推进依法治市领导小组的工作安排，市人大常委会本着“立法要管用、要解决实际问题，要服务群众”的理念，从基层人大常委会、乡镇人民政府、街道办事处、大型国有企业和高等院校确定了8个首批常委会立法联系点。制定了基层立法联系点工作办法，明确了基层立法联系点的设置范围、工作保障和管理职责。从市区人大代表、政协委员、村（居）委会干部、工人代表、农牧民代表、法律工作者、政法系统、工会组织等行业和界别中选出了89名文字表达能力强，精通法律知识业务，对立法工作积极热情的立法联系员。联系点数量根据实际工作开展情况实行动态调整或者扩充，为今后立法联系点开展工作奠定了坚实的基础。

三、坚持制度创新，努力提高立法质量

市人大常委会把创新立法工作制度作为发挥人大立法主导作用、提高立法质量、增强立法实效的重要抓手，不断总结立法工作经验，健全立法工作规程。先后制定和修订了立法规划编制、年度立法计划编制、立法工作协调、法规草案起草、法规草案审议、立法听证、立法后评估、立法咨询顾问聘请、基层立法联系点等14项立法相关工作规程，出台了扩大立法民主工作的意见。与市政府法制办建立联席会议制度，及时沟通立法工作中出现的问题。与自治区人大常委会有关工作机构建立了法规草案通过前征求意见和通过后法规报请批准的沟通协调制度。通过制度创新，保障和增强了人大及其常委会在法规立项、起草、审议、修改、表决、报批等多个环节的主导作用。

在审议《机动车排气污染防治条例》过程中，常委会法工委认真学习国家、自治区有关法律、法规，对汽车排气污染防治的途径和措施进行深入分析论证，认为该条例解决机动车排气污染应作顶层设计,且条例规定的执法单位市政府环境保护与公安交通管理部门之间尚存在着部分职责交叉和不协调的问题。基于该条例涉及人民群众财产合法利益，经慎重审查认为从必要性、可行性、合法性、时效性等综合分析，目前该条例的立法条件和立法时机尚不成熟，建议市政府在进一步调研论证的基础上，再考虑是否继续提请常委会会议审议。市政府在充分研究的基础上，建议常委会暂缓审议。该条例的暂缓审议，是常委会充分发挥立法主导作用的一项有利尝试，改变了过去立法主要依靠起草单位的工作模式。

在修订法规草案审议工作规程时，为了为了提高法规的审议质量，从审议的时间和程序上进行了改进，规定了每件法规草案审议时间一般不少于两小时。对涉及全市经济社会全局性或者与公民生活、利益密切相关的法规草案一般不少于三小时。在审议的程序上，规定了要对法规草案进行宣读，并作出应当逐条进行审议的规定。从制度上规范了审议程序，保证了法规草案的质量。

四、适时“回头看”，科学评估法规绩效

2008年以来，市人大常委会每年选择一部涉及广大人民群众切身利益、对本市经济社会发展具有较大影响且已实施两年以上的法规开展立法后评估，采用多种方式进行调查研究，对法规的实施绩效和制度设计中存在的问题进行分析评估。先后对水土保持条例、大气污染防治条例、建筑市场管理条例、南海子湿地自然保护区条例、赛汗塔拉城中草原保护条例、促进私营个体经济发展条例、养犬管理条例、市政设施管理条例等8件地方性法规进行立法后评估，针对在立法和执法层面存在的突出问题，分析原因并提出意见和建议，形成评估报告，印发市人大常委会会议、市政府及有关部门。立法后评估不仅为法规的修改完善提供了科学的依据，有效地提高了立法的科学化、民主化水平，而且一些评估报告提出的有关执法问题和建议引起了政府主要领导的关注，并作出重要批示，对于促进政府及有关部门加强执法工作，保障法规的全面实施发挥了积极作用。

五、发挥人大主导作用尚存在的主要问题

1．人大在立法工作中的主导作用有待进一步发挥。由于多年来形成的立法工作体制机制等方面的原因，市人大常委会地方立法工作中立法项目确定和法规草案起草等方面的主导作用尚未得到充分发挥。主要表现在：一是立法项目的科学论证不足，致使个别立法项目在一定程度上浪费了紧缺的立法资源，社会效果不十分明显。二是法规草案绝大多数均由市政府有关部门负责起草，仅有少数人大内部管理事项和社会管理领域的部分法规草案，如《未成年人保护条例》、《妇女保障条例》、《残疾人保障条例》、《志愿服务条例》等由市人大有关专门委员会负责起草，在客观上仍然存在着部门利益法制化的现象。三是市人大常委会对立法工作统一组织协调的力度不够，部分常委会立法工作规程未能得到全面落实，客观上影响了立法质量的提高。四是人大对立法工作的理念、价值取向，特别是对立法内容等方面的主导作用还有待进一步发挥。

2．社会公众参与立法工作的热情有待进一步提高。近年来，市人大常委会积极拓宽公民有序参与立法工作的途径，对审议的每件法规草案均在包头人大网上公开征求意见，对于涉及面广、影响较大的法规草案还在包头日报上刊登，广泛征求社会公众意见。但从意见的反馈情况上看，反馈的意见不多，特别是有价值的意见更少。社会公众参与立法工作的积极性明显不高。

3．立法工作人员的状况与新形势下对立法工作的要求不相适应。地方性法规的制定、清理、修改、废止要求从事立法工作的人员不仅要有立法为民的负责态度,还要有丰富的法律、经济和城市管理等方面知识、实践经验和较高的立法技术水平,具备良好的法律素养。党的十八大以及十八届三中、四中全会对科学立法工作提出了新的更高的要求，但当前我市从事立法工作的机构和人员数量少，工作人员的素质和能力与新形势下立法工作的要求尚有一定差距，客观上制约了立法质量的提高。

六、进一步发挥人大主导作用的建议与思考

一是深入践行立法引领和推动改革发展的理念。树立科学的立法理念和价值取向，紧密结合改革和地方经济社会发展实际，准确把握立法时机，全面考量论证每个立法项目，本着宁缺毋滥的原则，科学编制立法规划和年度立法计划，统筹安排立法工作。加强立法研究和立法决策，不但要加强立法技术和程序规范的研究，还要加强对社会生活管理现实需要和发展趋势的宏观研究，使地方立法更具特色，更加符合社会生活管理实际需要。对于立法决策，要在国家法律体系的框架下，将党的意志、人民的意志和社会生活实际统筹考虑，始终与改革发展稳定重大决策相统一。健全立法工作规程，用制度规范立法工作运行。结合常委会的立法工作，总结科学成熟的经验做法，形成工作制度，进一步健全完善立法相关工作规程。要加大对工作规程的落实力度，强化常委会对地方立法工作的组织协调，切实发挥工作规程对提高立法质量的积极作用。加强和改进法规起草机制。要努力探索建立立法机关主导，有关部门参加，专家学者、社会组织、人大代表和人民群众共同参与的起草机制。对于涉及综合性、全局性、基础性等事项的法规，由市人大有关专委会或者常委会工作机构组织多方力量共同起草，广泛凝聚社会共识，防止部门利益。

二是积极扩大立法民主，群策群力做好立法工作，努力提高立法质量。进一步发挥基层人大和各级人大代表的积极作用。通过常委会立法联系点，广泛收集对法规草案的意见和建议，倾听有关单位和广大人民群众对立法工作的意见和建议，集思广益做好常委会立法工作。拓宽媒体渠道，充分利用报刊、广播、网络等新闻媒体和微信、微博等先进的科技传播平台，宣传立法动态，刊登法规草案，努力扩大社会公众的知晓度，进一步拓宽公民有序参与立法工作的途径。开展立法协商，审议法规草案要广泛征求政协机关、民主党派、人民团体、无党派人士及广大政协委员的意见，群策群力，通过协商民主努力提高立法工作水平和法规质量。要建立激励机制，对基层人大、人大代表、政协委员、人民团体和广大人民群众积极参与地方立法工作，并提出科学有效意见建议的予以奖励，增加各方参与立法工作的积极性。要探索建立公众意见建议采纳情况反馈机制，及时向社会反馈吸收采纳情况，保护各方面参与立法工作的积极性。

三是采取有力措施，切实加强立法机构和工作队伍建设，提高立法工作人员素质。要打造学习型机关，通过组织立法工作人员参加法律专业知识讲座，坚持业务学习和研讨等方式，及时更新立法工作人员法律知识,了解相关领域的前沿动态，提高立法工作水平。要畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才之间的交流渠道，通过机关内部人员调整、借调、调训等多种方式，将既懂得相关法律知识、又具有丰富社会管理经验的人员选配到立法工作队伍之中。要创造条件鼓励现职人员进修、学习，努力提高立法工作人员素质，为新形势下加强和改进地方立法工作提供人才支撑和智力保障。

二〇一五年七月