充分发挥人大规范性文件备案审查 在推进依宪治国中的重要作用

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会一项重要的法律监督职权。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国、依宪治国的重大部署，对做好人大规范性文件备案审查工作提出了新要求和新任务。我们地方人大必须高度重视，积极加以推进，努力在依宪治国中有所作为。

一、对人大规范性文件备案审查工作重要地位和作用的认识

规范性文件备案审查工作，作为各级人大的一项重要职权，在推进依法治国和依宪治国中具有十分重要的作用，我们首先必须提高认识，引起重视，才能切实抓好做好。

一是充分认识做好规范性文件备案审查工作是四中全会的重要要求。党的十八届四中全会《决定》提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”在党的文件中第一次把备案审查工作说的这样明确，这样重要，将规范性文件备案审查工作提高到了前所未有的高度。《决定》对“依宪治国”的工作重点做出了制度安排，确认了全国人大及其常委会在“依宪治国”方面的重要使命,同时对地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提出了新任务和新要求。

二是充分认识规范性文件备案审查是维护国家法制统一的重要手段。加强宪法和法律的实施工作，就是要维护社会主义法制的统一、权威、尊严，使宪法和法律真正成为推进依法治国的准绳，真正成为全社会一体遵循的行为规范。规范性文件是为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的，大多涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍的约束力和反复适用性，其内容是否合法、是否适当，对于确保宪法和法律的实施、维护社会和谐稳定，关系重大。通过备案审查，可以及时发现并纠正各类规范性文件中存在的与宪法、法律、法规相违背的情形，确保规范性文件不与宪法、法律、法规相抵触，保证我国社会主义法律体系的完整性、系统性，从而维护国家法制统一。

三是充分认识规范性文件备案审查是人民群众合法权益的重要保障。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段，如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不是一个人或几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益。对规范性文件进行备案审查，可以及时发现并依法纠正违反法律规定随意增加群众负担，侵害群众利益的行为发生，可以及时受理人民群众提出的对规范性文件的审查建议，适时启动对规范性文件的审查程序，以尊重公民权利，维护群众利益。依法治国的核心是规范权力，用好备案审查制，把规范性文件关进法治笼子里，无疑是人民之福。

四是充分认识规范性文件备案审查工作是人大依法行使监督职权的重要举措。备案审查制度的确立，赋予了人大常委会行使法律监督职权的重要内容，丰富了人大常委会的监督形式，增强了监督实效。通过对规范性文件进行备案审查，可以有效地规范国家机关规范性文件的制定行为，从源头上及时纠正国家机关不当的行政行为，这种纠正不是局限于对某一具体行政行为的纠正，而是对一类问题的统一纠正。与人大常委会其它监督方式相比，这种监督形式更具有根本性、全局性，从长远看也更具有影响力。卓有成效地开展备案审查工作，对于人大常委会强化监督职能，更好地促进依法行政和公正司法，保证宪法和法律在本行政区域内的正确实施，具有重要作用。

二、对地方人大备案审查工作的探索和实践

鞍山市人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，在工作中我们成立机构，制定制度，推动工作，探索一些新做法，取得了新成效。

一是设立规范性文件备案审查工作专门机构，确保这项工作有人抓、有人管。2011年10月，我市贯彻省人大会议精神，加强规范性文件备案审查工作，在全国率先设立了专门工作机构，成立了市人大常委会备案审查工作委员会，为正局级格常委会工作机构，编制4人，设主任、副主任各1人，主任由法制委员会主任委员兼任，下设备案审查处，设处长、干事各1人。同时，进一步明确备案审查机构职责，按照“一个口进，一个口出”的工作模式，有效突出备案审查委这一专门机构在工作中的主导作用，体现“统一受理、组织协调、牵头抓总、统领审查”的职能，从“入口”和“出口”两个环节，负责规范性文件备案审查的具体工作。人大各专门委员会、常委会各工作机构作为规范性文件的审查机构，按照职责分工，从专业角度承担审查工作，保证审查质量。

二是制定地方性法规，保证开展备案审查工作有章可循。去年，鞍山人大常委会审时度势，积极作为，制定出台了《鞍山市人大常委会规范性文件备案审查条例》地方性法规，并于2015年1月1日颁布实施。《条例》在全省是率先制定，在全国较大的市中也是较早制定的。《条例》根据监督法和省实施监督法办法的规定，认真学习借鉴全国人大和各地方人大工作经验，结合鞍山工作实际,全面规范我市备案审查工作。《条例》具有鲜明的鞍山特色，体现了一个主题，突出了两个重点：一个主题就是保证人大常委会法律监督职权的落实；两个重点就是进一步界定明晰人大常委会备案审查的内容和范围，明确备案审查的程序和规范。对规范性文件备案审查范围、备案审查机构职责分工、审查方式及标准、审查的处理程序等内容进行具体规定。《条例》的制定是落实中央加强规范性性文件备案审查工作一系列要求的实际举措，也是建设法制鞍山，保障人民群众合法权益的必然要求，更是适应实践发展要求创新备案审查工作机制的积极探索。

三是积极主动工作，推动备案审查工作取得扎实成效。开展主动审查，积极办理报送备案规范性文件的审查工作，增强监督工作的针对性和实效性；开展被动审查，认真办理市民提出的有关规范性文件的审查建议，积极回应社会关切；在文件制定阶段提前介入，提出预审意见，将监督关口前移，从源头上保证文件的合法性。自2008年全面开展备案审查工作至今，我市人大常委会共备案审查市政府、市政府办公厅、各县（市）区人大常委会报送的规范性文件277件，办理市民提出的审查建议6件。对鞍政办发《鞍山市60至69岁老年人错时半价优惠乘坐公交车暂行办法》、鞍政发《鞍山市住房维修资金管理办法》等5件规范性文件违背相关法律的规定予以纠正。

四是探索审查新方法，推动备案审查工作与时俱进。我市在备案审查工作中不断探索和创新审查方式，把工作监督和法律监督有机结合起来，通过将备案审查工作纳入常委会工作安排和监督工作计划，加强人大常委会对备案审查工作的统筹安排。结合立法、听取和审议专项工作报告、执法检查等常委会工作，对有关规范性文件进行审查；选择涉及经济社会发展稳定重大问题和与群众切身利益密切相关以及社会普遍关注的规范性文件，开展重点审查。工作监督和法律监督相互补充、相互促进，既保障了法律监督职权的行使，也有利于加强工作监督，形成合力，促进人大工作协调有效开展。

三、对做好人大规范性文件备案审查工作的思考

我们感到，地方各级人大及其常委会作为地方国家权力机关，对全面推进依宪治国、依法治国负有重要使命。我市通过实践对做好备案审查工作，主要有以下三点体会：

一是不断提高思想认识，是做好备案审查工作的前提。监督法明确规定，人大常委会依法行使监督职权主要涉及七个方面，其中一个重要方面就是对规范性文件实行备案审查，这是法律赋予人大常委会的一项重要职权。人大常委会作为备案审查工作的主体，对这项工作的认识和重视程度，是做好此项工作、发挥法律监督实效的重要保证。我市人大常委会把备案审查作为常委会重要的日常监督工作、经常性的监督工作来抓，通过设立专门机构，保证这项工作有人抓、有人管；强化队伍建设，注重专业人才的培养和使用；制定地方性法规，确保工作有章可循；加强业务培训，不断提高工作能力和水平等方面不断统一思想、提高认识，在常委会机关中形成共识，有较好的工作氛围和审查意识，同时促进了规范性文件制定机关进一步增强法制意识，报备工作质量逐年得到规范和提升，全市备案审查工作得到规范有序扎实开展。对规范性文件备案审查工作中遇到的重大问题我们及时向市委请示汇报，市委积极支持和帮助解决人大常委会开展备案审查工作的主要问题，两次调整、增设机构和编制，在工作中提出减少或杜绝党委、政府联合发文，为人大常委会做好规范性文件备案审查工作提供了根本保证。

二是严格依法监督，是做好备案审查工作的关键。人大及其常委会的法律监督权是宪法和法律赋予的，我们必须在法律规定的框架内开展监督工作。监督法明确了人大常委会对规范性文件的撤销权，对审查程序规定的比较原则。要保障审查公正、有效，就必须有一套严格的审查工作程序。我市通过制定地方性法规，进一步细化备案审查工作流程和操作程序，强化备案审查工作的制度化和法制化，提升人大行使监督职权的质量和水平。在工作中，我们坚持法律监督与工作监督、主动审查与被动审查、提前介入与事后监督、全面审查与重点审查、合法性审查与合理性审查统筹兼顾的原则，发挥主导作用，提高工作质量，强化监督实效。对报送备案的规范性文件和市民提出的审查建议，我们都严格按照接收、登记、分送、存档、审查处理等程序的规定进行备案审查。对文件及市民来信认真阅读，对市面提出的较大篇幅的来信内容、审查建议，逐条、逐项研究，归纳整理意见。通过深入学习上位法、国家、省有关政策规定，查阅本市相关文件规定，查阅外省市的有关立法情况和相关规定，通过召开座谈会、论证会、专家意见会等形式，广泛听取群众意见和管理相对人的意见，对规范性文件的合法性、合理性进行审查，对有关问题反复研究，提出准确的审查意见。本着积极稳妥的原则，一方面，对于合法、适当的规范性文件，予以维护。另一方面，对于个别确属违法、不适当的规范性文件，一般先在工作机构层面沟通协调，向制定机关说明情况，说服其主动纠正；对存在严重问题的，报经主任会议后正式向有关部门发函，从而维护法律的尊严和统一，为推进依法治国和依宪治国做出不懈努力。

三是强化机构队伍建设，是做好备案审查工作的保证。

规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性较强的工作，需要一支与之相适应的干部队伍。随着依法治国的全面推进，公民法制意识的不断提高，人大监督工作的深入，备案审查的工作量越来越大，任务越来越重，涉及的问题也越来越复杂。要开展好备案审查工作，组织保障是先导，解决专门机构和专职人员的问题是一项重要的工作。几年来，我市备案审查工作之所以取得了一定的成效，得益于成立的专门工作机构。作为专门机构，备案审查工作委员会既是备案机构又是审查机构，在备案审查工作中发挥主导作用，体现“牵头”和统筹协调的职能，从“入口”和“出口”两个环节，负责规范性文件备案审查的具体工作，包括对报送备案的规范性文件的接收登记，提出初步审查建议；分送有关专门委员会、常委会有关工作机构审查；综合汇总专门委员会、常委会有关工作机构的审查意见；做好与制定机关的沟通、催办和协调，受理、研究、审查有关主体提出的审查建议和审查要求；向主任会议报告审查情况；负责处理意见的反馈和审查结果的告知；结合常委会工作开展有关规范性文件的审查等。有关专门委员会、常委会工作机构负责从专业角度对规范性文件进行审查，以及结合常委会工作对有关规范性文件进行实质性审查，确保这一重要的人大监督工作落到实处。我市7个县级人大常委会均设置了工作机构，一般设在法制工作机构、办事机构、内务司法委，有两个县区在常委会下直接设立了备案审查工作委员会。据了解，全国各地备案审查机构设置不平衡，职责不统一，特别是存在市县两级人在机构设置率低、机构人员编制不足、力量薄弱、工作开展的不平衡等问题。如果全国人大在顶层设计方面明确地方人大设立备案审查专门机构，统一规范名称，必将为这项工作开展提供有力支持和保障。