主动适应新形势新任务新要求 积极推进备案审查工作新发展

人大备案审查工作是宪法和法律赋予的履行法律监督的重要职权。加强规范性文件备案审查、维护国家法制统一，是依宪治国、依法治国的重要基础和制度保障，是实现国家治理和社会治理现代化的迫切需要。

党的十八届三中全会提出，要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”十八届四中全会强调，要“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这对人大规范性文件备案审查工作提出了新的更高要求。

在全面推进依法治国、全面深化改革的新时期，迫切需要加强人大备案审查的制度建设和能力建设，迫切需要探索加强人大法律监督的新路径、新方法。2015年，重庆市人大常委会开展了评议市政府规范性文件备案审查工作，探索通过人大工作监督推动法律监督工作，夯实了备案审查工作基础，拓展了人大监督的广度与深度。

一、 创新思路，借力工作评议推动备案审查工作

重庆市人大常委会组织开展对市政府及其工作部门规范性文件备案审查专项工作评议，是市人大常委会2015年的一项重点监督工作，也是市委法治建设的重点任务之一。为了做好这项工作，市人大常委会加强组织领导，专门成立了工作评议领导小组，由市人大常委会主任任组长、所有副主任任副组长，各专工委主要负责人为成员；通过委托调研评估和市与区县上下联动的方式推动工作评议深入发展，较全面地掌握了政府规范性文件备案审查工作情况并推动政府力行整改，为人大备案审查工作奠定了坚实基础。

（一）突出实效，注重工作监督和法律监督相结合

切实增强人大监督工作实效，是各级人大监督工作的着力点。我市人大常委会通过对政府规范性文件备案审查工作的专项评议，把工作监督与法律监督结合起来，既对市政府开展备案审查的工作情况进行监督，又针对报备机关底数不清、迟报漏报、规范性文件质量不高等备案审查突出问题，集中开展监督，提高监督的广度和深度。把听取专项工作报告与规范性文件备案审查相结合，促使市政府进一步推进备案审查工作的开展。目前，市人大常委会会议已于7月听取和审议了市政府关于规范性文件备案审查工作的专项报告，并将常委会组成人员审议意见梳理汇总，转交市政府整改。市政府高度重视常委会委员审议意见，制定整改方案。12月常委会会议将听取市政府的整改情况报告，并据此开展满意度测评，确保审议意见反映的突出问题得到有效解决。

（二）打牢基础，注重自查清理与评议工作相结合

自查清理是整个评议工作的基础，本次工作评议安排了3个月时间由市政府及其部门进行自查清理。按照谁制定发布、谁负责的原则，要求市政府及其工作部门对本单位本部门对直辖以来制发的所有规范性文件及报备情况进行全面的自查清理，并要求市高法院及各中级法院、市检察院及各检察分院对直辖以来制定发布的指导审判执行和检察工作的规范性文件一并进行自查清理。自查清理的范围是对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的规范性文件，包括决定、命令、公告、通告、通知、批复、意见、会议纪要等所有文件形式。深入细致、全面彻底的自查清理不仅使政府部门和“两院”对本单位本部门制发的规范性文件“家底清、情况明”，也使报备工作“有的放矢”。

（三）拓展广度，注重自主调研与委托调研相结合

市人大常委会一方面注重自主调研摸清情况，组织召开了市政府工作部门、市人大代表、专家学者、行业协会、中介组织等调研座谈会，并对全市所有市级行政机关开展了书面调研；加强与区县（自治县）人大常委会的工作联动，深入开展实地调研，广泛收集了各方面的意见和建议。另一方面，采取点面结合的方式，引入第三方协助开展调查研究，委托市高法院对全市法院系统近年来司法审判中涉及的政府规范性文件存在的问题开展典型案例（75件）分析，委托市律师协会对市政府及其部门的1589件规范性文件进行了重点抽查评估。通过第三方视角审视、查找规范性文件管理和质量中存在的问题和不足，为准确、客观评议市政府规范性文件备案审查工作提供了依据。

（四）加强联动，注重人大监督与政府内部监督相结合

人大监督工作离不开党委支持，政府配合。本次工作评议前，市人大常委会党组将评议目的、内容、重点等主要事项向市委作了请示，在取得市委同意支持后依法进行。在整个评议过程中，加强与市政府的协调沟通，注重与政府内部监督机制相结合，形成以人大为主体，政府积极配合的工作格局，促进监督实效的提升。如开展工作评议时，市人大常委会要求市政府自查清理，摸清“底数”，并及时将调研中收集的三大方面45个主要问题通报市政府，坚持以问题为导向，推动政府“边评边改”。市政府及其职能部门高度重视本次工作评议，对自查和通报的问题逐项调查研究，及时整改，目前已整改完成18类问题。政府规范性文件备案审查工作得以进一步改善和优化。

二、积极作为，努力开创备案审查工作新局面

（一）创新机制，联动审查

通过出台法规、细化程序，加强报备、审查工作的制度建设和机制创新，推动备案审查工作规范运行。一是立法先行提供保障。1999年我市制定了《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，为依法开展规范性文件备案审查提供了法制保障。监督法出台后，我市结合直辖以来的备案审查工作实践，于2009年制定了《重庆市实施〈监督法〉办法》，以专章形式对规范性文件的报备、登记、审查和纠错程序等作了比较详细的规定。这部法规的颁布实施为我市两级人大常委会开展备案审查工作奠定了坚实的制度基础。二是加强工作机制建设。规范性文件涉及政治、经济、社会建设等各方面，为提高审查的专业性和准确性，我们既注重发挥专门委员会“专”的优势，也注重发挥备案审查机构“统”的优势，还积极争取市委支持，加强政府与区县人大沟通协调。我市人大审查工作实行主辅审配合、同步审查并举，各专工委分工负责、沟通协商的工作机制。具体由审查工作机构对报备文件统一接收、登记，分送有关专门委员会或常委会工作机构审查，审查工作机构同步进行审查；如果规范性文件涉及两个以上专工委，则确定一个专工委主审，其他专工委配合审查；综合性的规范性文件则由审查工作机构直接牵头审查。三是推动联动审查机制建设。在市委领导下，建立党内法规和规范性文件与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。2014年市委办公厅制发了《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》，强化在党委领导下，人大、政府备案工作机构的协助配合，建立移交处理和提议审查、协助审查、会商协调、资源共享、能力提升等制度。

（二）健全机构，强化力量

规范性文件备案审查是人大常委会的日常监督方式之一。随着改革的全面深化和依法治国的不断推进，规范性文件备案审查的任务将会越来越重，责任也会越来越大。与时俱进，加强备案审查机构人员队伍建设势在必行。近年来，我市两级人大常委会备案审查机构的设置和人员配备情况都有了明显改善。尤其是今年在市委的关心支持下，市人大常委会设立了备案审查工作委员会，专司备案审查工作，有助于加强对规范性文件的审查，便于直接对外开展备案审查工作，这是我市在备案审查能力建设方面取得的新进步。我市38个区县（自治县），大多从《重庆市实施〈监督法〉办法》实施后开始启动备案审查工作，目前共有22个区县人大常委会在法工委或办公室设立备案审查科（占比57.9%），从事备案审查工作的专兼职人员共57人。通过今年工作评议的推动，全市备案审查能力建设必将更上一层楼。工作机构的优化，人员力量的加强，推动备案审查效果不断提升。以市人大常委会提出审查意见的数量为例：备案审查机构成立前（2000-2006），发现并提出纠正意见的规范性文件有7件，备案审查机构成立后（2007-2014），为54件，增长近8倍。从区县人大常委会的情况看，有备案审查机构、人员配备较强的地区，备案审查工作开展得更扎实，监督效果也较好。

（三）主动作为，提前介入

规范性文件重在审查。市人大常委会备案审查工作机构正确把握文件报备与依职审查、主动审查与被动审查、提前介入与事后监督的关系，增强备案审查工作的主动性。一是坚持备案与审查并重。报送备案是规范性文件审查的前提，凡是政府和下一级人大及其常委会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件，不论以何种形式，也不论是决议、决定、办法、规定、意见、纪要等，都必须报送人大常委会备案审查，真正做到应报不漏、有件必备。对报送的规范性文件进行实质性审查，及时发现和解决问题，把监督落到实处。二是坚持主动审查与被动审查并重。一方面，市人大常委会对报送备案的规范性文件每件必审，及时发现和纠正规范性文件中存在的明显不合法、不适当的情形。如，在审查市政府关于民用爆炸物品管理的规章时，发现存在与上位法抵触的内容，专门召开会议与政府法制办等有关部门沟通，取得共识；市政府在修订该规章时对问题条款作出修改并再次报送备案。另一方面，对国家机关或者公民、法人和其他组织提出的审查要求或建议，认真研究论证，对存在问题的规范性文件依法纠正。三是坚持提前介入与事后审查并重。提前了解规范性文件起草信息，有利于减少事后纠错难度。近年来我们探索在文件草案起草论证阶段积极介入的工作机制。2014年，市人大常委会备案审查机构派员参加有关文件的起草论证会或书面反馈意见10余件（次），提出的修改建议大多都得到重视和采纳。提前介入文件起草论证，有助于使可能出现合法性问题在文件出台前就得以解决，有助于提高规范性文件质量和备案审查工作的效率和效果。

（四）借力借智，提升质量

重视借力借智工作，着力推动备案审查工作机制创新，有利于发挥人大在审查工作中的主导作用。一是注重发挥代表主体作用，进一步推进开门审查。发挥人大代表在人代会闭会期间参与监督法律法规实施的作用，使审查工作更加公开透明、接地气、有实效。如我市九龙坡区人大组织部分常委会组成人员和人大代表对报送备案的规范性文件进行讨论研究，逐一过关，着力提高备案审查工作质量。二是着力改进审查方式方法，拓展听取专家学者意见渠道。通过座谈会、论证会、电子邮件等形式，听取专家和行政管理相对人的意见，进一步提高了审查的针对性、准确性。我市有的区县人大常委会还聘请了学者、律师等作为备案审查员，建立备案审查咨询团队，在网站建立备案审查专栏，运用多种方式提高审查质量。三是注重借助制定机关或起草机关专业优势，确保审查工作科学性。市人大常委会审查工作机构定期与市政府就规范性文件审查中的专业问题交换意见，了解和掌握相关规范性文件的起草背景、专业知识等，提高审查意见的准确性、科学性，提升审查工作质量。

三、着眼长远，不断加强制度建设和能力建设

备案审查工作近年来取得了一定成效，但也存在一些问题，主要表现在：一是规范性文件备案审查有关制度落实还不够到位，“应报尽报”、“应备尽备”的要求还没有完全实现，规范性文件漏报、迟报现象时有发生，“应审尽审”、“有错必纠”的制度规定落实得还不够及时、到位；二是规范性文件备案审查制度规范不够完善，如地方“两院”制定的工作指导类规范性文件是否纳入人大备案审查范围，法律没有明确规定，实践中有争议，备案审查机构的职责职能和工作程序有待进一步明确；三是规范性文件备案审查能力还不适应新形势新任务新要求。为此，应着眼长远，以问题为导向，进一步加强备案审查工作制度建设和能力建设，推动备案审查工作上新台阶。

（一）进一步提高认识

规范性文件备案审查是依法治国的制度设计，是维护社会主义法制统一和人民群众合法权益的重要手段。随着全面推进依法治国方略的推进实施，备案审查工作在法律监督中的地位和作用愈加凸显。一是要从依宪治国、依法治国的高度，提升对人大法律监督工作重要性的认识。党的十八届三中、四中全会的两个决定中，专门对规范性文件备案审查作出规定，这是推进“依宪治国”、“依法治国”的具体体现，是各级人大常委会的一项重大法定职责。二是要从实现国家治理和社会治理能力现代化的高度，增强对人大备案审查工作重要性的认识。实现国家治理体系与治理能力现代化，需要社会主义法治体系不断完善。加强规范性文件备案审查工作、维护法制统一，有助于夯实法律体系基础，推动国家法治体系的完善。三是要从夯实规范性文件基础性地位、推进依法行政的角度，充分认识加强人大备案审查工作的重要性。规范性文件是实施宪法、法律及法规的重要载体。规范性文件备案审查制度，是与我国统一分层次的立法体制相适应的一种监督制度，是对抽象行政行为开展监督的重要路径。做好规范性文件备案审查，是提高行政机关依法行政能力的迫切需要，是从源头上加强依法行政工作的必然要求。

（二）进一步完善制度

党的十八届三中、四中全会对加强备案审查制度建设提出明确具体要求，我们应以此为契机，着力从制度建设入手，在制度落实上用力，实现规范性文件备案审查工作新发展。一是加强规范性文件报备工作。进一步界定规范性文件的定义，明确报备范围、报备主体、报备时限、报备程序，加强对规范性文件备案情况的定期核查，确保规范性文件做到应备尽备。对政府直属机构、派出机构、各类经济技术开发区等制定的规范性文件，应统一规范登记、报备等工作，努力做到全覆盖。二是健全规范性文件审查机制。细化规范性文件审查标准，强化全面实质性审查，建立规范性文件内部纠错机制，严格审查把关，做到应审尽审、有错必究。进一步加强提前介入机制建设，保证人大、政府法制工作机构提前参与或监督规范性文件的制定过程，将“问题文件”防范于未然。三是不断完善规范性文件备案审查工作机制，建立健全线索转送、信息沟通、征求意见、联合审查、纠错反馈等制度，强化党委与人大、党委与政府之间的沟通联动，不让联合行文成为备案审查的空白地带。四是健全完善公众提请审查建议机制，畅通公民、法人和其他组织提出规范性文件审查建议的渠道，并及时反馈和公开审查结果，让人民群众享有充分的知情权、参与权和监督权。

（三）进一步提升能力

规范性文件备案审查工作的法律性、政策性、规范性很强，随着全面推进依法治国的深入，备案审查工作任务会越来越重、责任越来越大。要以备案审查能力建设为核心，进一步加强规范性文件备案审查工作组织领导，优化机构设置，强化岗位职责，提高人员素质，提升备案审查能力建设水平。一是配强备案审查工作力量，选配有法律专业知识、经验丰富、作风过硬的人员充实备案审查工作队伍，并加强政治素质、业务素质和工作实践能力的培训和锤炼，使人员力量、队伍素质、队伍结构与备案审查工作相适应。二是要善于借力借智，建立健全专家智库，为制定规范性文件和深化备案审查工作提供智力支撑。三是要加大备案审查工作宣传力度。定期向社会公布备案文件和备案审查工作情况，探索建立涉及重大民生的规范性文件进街道、社区调研，使审查工作更加接地气、有实效，弘扬备案审查工作正能量。四是要加强对各级人大备案审查工作人员的培训，推动人大备案审查工作水平整体提高。

（四）进一步狠抓落实

按照党的十八届四中全会关于“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求，审查工作需要进一步狠抓落实。一是对报备机关迟报、漏报或者报送的文件材料不齐全的，备案审查工作机构应当通知其限期报送或补充报送。二是备案审查工作机构及其人员应当强化责任意识，切实做好备案审查工作。三是对审查发现的问题，既要坚持慎重处理，更要坚持有错必纠。对审查发现的问题，要切实督促制定机关及时整改。四是建立健全规范性文件审查意见跟踪督办机制，有关机关收到审查意见书后，应当在规定时间内提出处理意见，并报告整改落实情况。