关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究

党的十八届三中全会提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，十八届四中全会进一步要求，“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过的立法法修正案，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。立法法的这一修改既是对中央精神的贯彻落实，也是推进依法治国的重大举措，给地方立法带来了新的挑战和机遇。为更好地理解、领会并落实好这一精神，从理论和实务等角度对设区的市开展地方立法相关问题进行认真、深入地研究，并提出有针对性的对策建议，确保地方立法有序平稳地进行，显得十分必要和紧迫。

一、设区的市开展地方立法的必要性和重要意义

（一）地方立法权的本质和制度属性

“法者所以兴功惧暴也，律者所以定分止争也，令者所以令人知事也。”从规范主义法学角度来看，法律本质上是政府治理的一种技术和工具，是作为上层建筑的国家机器的重要组成部分。立足于国家政治，无论是三权分立、君主立宪或者是中央集权，立法权都是最基本、最重要的一项政治权利。对于立法权的分配则是一个国家政治体制架构的基本内容，并与该国的经济社会发展程度和需求紧密相关。

从理想状态来说，立法权应该由国家统一行使，才能做到法令统一，实现法律作为“天下之程式也，万事之仪表”的功能。但是，从现实政治状态来看，中央政府不可能统揽一切，中央和地方的分权是不可避免，无论是单一制还是联邦制国家，地方政府对于与本地密切相关的事务都有独立自主处理的能力与权力。这种能力和权力包括了地方对其自主处理范围内的事务有发布普遍性规则的权力，便构成了立法上中央和地方的分权。一般而言，单一制国家地方立法权是中央授予的，总体上地方立法权比较有限，地方立法具有从属性，越权则无效。联邦制国家中央与地方都在宪法规定的权限范围内享有最高权力，地方立法权不是中央授予，而是依据宪法保留原则由地方行使的权限，其自主性大于从属性。因此，基于地方事务自主管理的必要性，源于中央和地方政治分权而产生的地方立法权，是地方政府进行治理，推进地方经济社会发展的基本手段。

改革开放以前，我国没有严格意义上的地方立法权。为适应改革开放加强地方治理、增强地方经济活力的需要，1979年施行的地方组织法规定了省级人大及其常委会的地方性法规制定权。1982年修改地方组织法时，考虑一些较大的市[1]的政治、经济、文化地位比较重要，也需要根据本地实际制定地方性法规，规定省会市和经国务院批准的较大的市人大常委会“可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案”。这就开启了较大的市立法的序幕。之后，1986年再次修改地方组织法时，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”修改为制定权，报省、自治区人大常委会批准后施行；2000年制定立法法时，将较大的市的立法权扩大到经济特区所在所在地的市。至此，我国享有立法权的较大的市就有三种类型，分别是27个省会市、18个经国务院批准的较大的市[2]和4个经济特区所在的市。

随着我国社会主义建设进入新阶段，党的十八届三中对全面推进深化改革作出重大部署，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标任务，并要求中央和地方“逐步理顺事权关系”。十八届四中全会又对全面推进依法治国作出重大部署。地方立法作为地方治理的重要手段，通过行使地方立法权，可以修改和废止不合时宜或者存在缺陷的制度，补充和完善尚有不足或者需要改善的制度，从而推进地方治理的法治化。因此，立法法赋予所有设区的市地方立法权不仅是完善立法体制的重大举措，也是理顺中央和地方事权、推进国家治理体系和治理能力现代化的基本途径。

（二）设区的市开展地方立法的必要性

较大的市开展地方立法30多年来，制定了一大批符合本地实践需要的地方性法规，积累了丰富的地方立法实践经验，培育一批优秀的地方立法专业人才，并形成了较为完善的地方立法工作机制，对于加强地方治理和政治建设，促进本地区经济社发展和民主法治进步，推动形成中国特色社会主义法律体系发挥了积极作用。但也存在一些突出问题：

一是确定较大的市行使立法权的标准不清，立法权分配不合理。较大的市的“大”是什么含义，是指人口多、面积大、GDP高还是有其他指标，没有一个十分明确且科学的界定，也无统一、可遵循的客观标准[3]。而且，国务院历次批准的较大的市基本是在计划经济时代，地域上偏重于中东部，尤以东北城市居多，可以说是与我国经济体制改革和对外开放过程紧密结合在一起的。但在市场经济体制逐步走上稳步发展道路后，国务院就停止批准较大的市，扩大地方立法权的脚步戛然而止。随着改革开放的进一步深入发展，中国城市格局发生巨大变化，相当一部分规模较大、发展水平较高、民主法制建设较先进的城市没有地方立法权。而许多已经获得立法权的较大的市，无论从经济、社会还是社会发展程度上讲，都不如那些未被批准为较大的市的地方。特别是一些东部经济发达城市综合实力更是远超部分已获得立法权的较大的市。因此，立法权限划分的滞后与改革的不断推进形成鲜明对比。较大的市的立法主体及立法权限划分的科学性、合理性、公平性受到质疑。

二是设区的市立法权缺失导致诸多弊端，影响法治建设进程。经济社会的不断发展使得地方对于地方性事务的自我治理产生了极大的内生性需求，尤其是在全面推进依法治国的当下，运用法治思维和法治方式，通过法律制度深化改革、推动发展、化解矛盾将成为地方治理的新常态。在这种情势下，地方对于法律规范的需求大幅度增加。但由于立法权的缺失，导致许多城市在治理上遇到瓶颈。不少地方在国家或省级立法无法适应本地实际的情形下，转而诉诸制定大量“红头文件”，进行事实上的变相立法。这种做法，虽然满足了一时急需，但却使“红头文件”的权限不断扩张，侵入了立法领域；同时，文件的主观性、随意性、变动性极大，可能因主要领导的更替和意志变迁而引发朝令夕改的政策摇摆，容易破坏法制统一和法律权威，影响社会主义法治建设进程。

因此，扩大地方立法权，赋予所有设区的市地方立法权，成为推进全面深化改革、全面依法治国的时代需要，符合发展趋势。而且对地方而言，设区的市行使地方立法权以后，可以依据自身特点和需求制定地方性法规，有针对性地解决相应问题，从而拓宽地方依法治理的空间，促进地方经济社会持续健康法治化。新修改的立法法将较大的市的地方立法权扩大到全部设区的市[4]和自治州，不仅有利于改变立法机制和权限分配上存在的问题，不断扩大公民政治参与，也有利于将城市管理纳入法治化轨道，促进民主政治建设和法治建设进程。

（三）设区的市开展地方立法的重要意义

依法赋予所有设区的市地方立法权，是全面推进依法治国的重要举措，也是我国地方法治发展的一个里程碑，意义重大，主要体现在三个方面：

一是推进全面深化改革的重要手段。地方一直是改革开放的创新源泉，也是推动全国性改革的重要引擎。扩大地方立法权，地方不仅能够根据本地实际细化法律、行政法规或者省地方性法规的规定，还得以根据中央和省委关于全面深化改革的要求，通过地方立法积极解决本地区事务、调整社会关系、推动改革创新，更好地释放制度红利。同时，对于中央拟推行的重大改革事项，也可以由地方在立法权限范围内先行立法，充分发挥地方的积极性，实现地方改革创新的于法有据，确保地方改革在法治轨道上推进，并为制定全国性法律、推动国家层面的深化改革提供有益经验。

二是建设中国特色社会主义法治体系的客观需要。立法是法治的基础。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。建设法治体系的内容很多都涉及地方立法，需要对地方立法权的配置进行合理布局。立法先行不仅是要求立法在制度建构上要先行一步，发挥引领和推动作用，同时也意味着立法体制本身要适应法治体系建设的客观需要。赋予所有设区的市地方立法权，有助于进一步完善国家立法体制和法律体系，使立法权的配置更加科学、合理。同时，赋予所有设区的市地方立法权，地方可以根据本地具体情况制定地方性法规，有助于地方政府的职能转变和服务质量的提高，建设法治政府、责任政府和效能政府，进而推进中国特色社会主义法治体系建设进程。

三是坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。从理论上说，人民代表大会有立法、监督、人事任免、重大事项决定四项权力。立法法修改以前，大部分的市级人大只享有监督、人事任免和重大事项决定权，没有地方立法权。这也反映出我国立法主体制度、立法权限制度、立法监督制度的不完善，不利于规范地方准立法行为和行政权限的设定，也不利于地方人大充分发挥其职能。没有地方立法权，大部分市级人大及其常委会的职能就不完整，无法充分发挥人大在地方经济社会发展中的积极作用。习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话强调，要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。把地方立法权扩大到所有设区的市，是对人民代表大会制度的具体落实和实施，是新时期坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。

二、设区的市开展地方立法面临的困难问题

我省地方立法经历了30多年的历程，取得了巨大的成就，在立法质量和成效、立法体制机制建设等方面都走在了全国前列，但也存在一些问题，比如立法的前瞻性、系统性不强，立法速度滞后于浙江经济社会发展的速度；有的法规反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足；立法中的部门本位主义、部门利益法制化现象依然存在等。设区的市立法是我省地方立法的重要组成部分，在开展立法时特别需要注意解决上述地方立法存在的共性问题，同时，设区的市立法作为一项新生事物，还可能遇到到立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题，需要未雨绸缪，认真研究并妥善解决。

（一）立法权限问题

立法权限是立法体制的核心内容。虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作出了规定，但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展，对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。基于地方立法的属性是国家和地方事权的划分，因此从理论上讲，设区的市的地方立法权应当立足于城市的自我管理、自我发展和自我服务功能，主要应涉及城市建设、城市规划、城市管理等应由城市自己解决的事务。

立法法明确规定：设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这一权限范围基本上局限于城市治理之内，符合中央和地方事权划分的逻辑要求，但具体到立法工作中，则需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体范围作进一步解释。对此，语义解释的多样性可能会导致不同理解。同时，设区的市地方立法权限还涉及到其与地方政府规章、省地方性法规的权限划分问题。因此，对设区的市的立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。

（二）重复立法问题

有特色是地方立法的基本原则，要求地方立法必须立足于地方实际，坚持问题导向，围绕地方经济社会发展对立法工作的实际需要，制定具有针对性、可操作性的法规。强调有特色，从立法工作操作层面来说，也就是要解决重复立法问题。地方立法工作中也一直将体现有特色、突出可操作、避免重复立法作为提高立法质量的重要手段。但是，由于立法主体的多层次性，重复立法的问题从立法技术层面上讲客观难以避免，尤其体现在一些实施性的法规或者是不同区域之间对同一事项的立法中。同时，不少地方在立法中主观上抱有“大而全”、“小而全”情结，存在“形象立法”倾向，有的法规过多引用甚至照搬照抄上位法等。这些情况的存在使得重复立法问题更加突出，造成立法资源的浪费，并损害法律的严肃性，已成为影响地方立法质量提高的重要梗阻。

所有设区的市开展地方立法后，市一级的立法主体将达到300多个（含自治州），还包括相对应的市一级政府的规章制定权，立法主体更显得“叠床架屋”，可能会出现针对某一事项有上百部地方性法规的情形。同时，设区的市的立法空间也不大，在具体立法实践中更容易发生与上位法重复的现象。因此，设区的市开展地方立法后，重复立法问题将更为显现，必须引起重视并切实加以解决。

（三）立法质量问题

质量是地方立法的生命线。当前的地方立法存在一些突出问题，总的来说要通过进一步完善科学立法、民主立法工作机制，破除部门利益的不当影响，不断提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性来解决。但是由于设区的市人大及其常委会的立法力量极其薄弱，并缺乏相关工作经验，科学立法、民主立法的程序也不健全，就容易导致制定出来的法规不能完全符合科学立法、民主立法的要求，也难以抵御部门利益法制化的倾向，因而在立法质量的问题上面临的考验更多、压力更大、任务也更艰巨。

另一方面，立法权作为一种公权力，具有权力的一般特性，同样也存在被滥用的可能。而且，相对行政权和司法权的滥用，立法权力被滥用的危害有过之而无不及。设区的市获得立法权，就意味着地方自主性的增强，地方意志更容易通过法律手段得以贯彻和执行。但在我国政治体制尚不健全的环境下，市级人民代表大会是否有足够的能力抵制长官意志的侵袭，对此存疑。因此，不无理由担忧，立法权力可能被滥用，地方保护主义等一些本需要抵制的政策措施反而通过立法得以更加顽固，“人治”的因素可能通过“法治”的形式得以大行其道。这无疑是地方立法权的异化，将对地方发展和社会主义法治体系建设带来恶劣影响，需要特别引起重视。

（四）法制统一问题

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。维护法制统一是地方立法的应有之义和基本责任。当前，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害了国家法制统一。所有设区的市开展地方立法后，扩展了立法层级，增加了立法主体，立法成本和法制统一成本将大幅提高，同一省级行政区域内，各地制定的地方性法规就同一事项发生冲突或者规定不一致的情形将明显增多，并容易出现与上位法冲突以及侵犯公民基本权利的情况，地方保护主义和地方利益法制化的问题会更加显现，给法制统一带来新的挑战。此外，从司法角度来说，司法权本属中央事权，如果在审判中根据大量体现地方特色的地方性法规判断行为的合法性，将不可避免地使司法裁判出现地方化的倾向，也会影响法制统一。

根据法律规定，省人大常委会负责对设区的市的立法进行监督，以维护法制统一。设区的市的地方性法规需要报省人大常委会批准，省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规进行合法性审查。从目前情况看，一个省平均只有2到3个较大的市的法规需要报请批准。我省较大的市只有杭州、宁波两个，所有设区的市开展立法后，需要报批法规的地市将增加到11个，省级人大常委会的批准数量将大幅激增，批准任务将更为繁重，但现有的工作力量已远不能适应这一新形势的需要，客观上将给维护法制统一带来严峻挑战。

（五）能力缺乏问题

立法是一门充满艺术和智慧的工作，具有非常强的专业性、技术性和操作性。立好法，立出高质量的法绝非易事，需要立法工作者具有较高的政治素质、业务素质和各方面的综合素质与能力。从目前情况看，设区的市立法队伍弱，没有人才储备，立法工作制度机制不健全，开展地方立法起步困难。就我省而言，截至2015年3月份，除杭州、宁波以外其他9个设区的市中，温州、舟山同时设置了法制委员会和法制工作委员会，湖州只有法制委员会，嘉兴只有内司委员会，绍兴、金华、衢州、台州、丽水五个市只有法制工作委员会。上述委员会一般有工作人员3到5人，最多的也是6人，最少的才2人。这种机构设置和人员的配备与立法工作的要求相距甚远，而且，这些机构无论名称是法委、法工委或内司委，都是从事内务司法相关工作，并无直接的立法工作经验，难以承担开展地方立法的重任。即使是机构人员配备到位，相关制度机制的建立、工作人员的培训以及立法业务的熟悉也需要一个较长的过程。设区的市立法能力的掣肘，已是顺利开展地方立法工作的瓶颈所在。

三、做好设区的市开展地方立法工作的对策建议

设区的市开展地方立法重在落实、难在实施，必须提前谋划、做好准备。为此，根据立法法的相关规定，结合浙江地方立法实际，针对实践中可能发生的问题，在认真调查研究的基础上[5]，就如何做好设区的市地方立法工作提出如下对策建议。

（一）加强党的领导

坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是确保立法工作沿着正确方向发展的根本保证，也是做好设区的市地方立法的首要条件。加强党对设区的市立法工作的领导，需要把握好两点：

一是正确理解党的领导的内涵。党对立法工作的领导主要体现在政治、思想、组织以及重大决策等方面的领导，是原则的、大方向的领导和把握，而不是对具体立法事务的事必躬亲。就设区的市立法而言，党委应当充分认识正确有效行使好地方立法权的重要意义，在准确理解把握立法法相关要求，深刻领会四中全会关于建立健全立法工作体制机制、推进科学立法和民主立法的精神基础上，加强对立法工作的领导，保证地方立法的正确方向，并支持人大抓紧统筹谋划，积极做好各项准备。

二是准确把握党领导立法的具体要求。一方面，就党委而言，主要是完善党委对地方立法工作中重大问题决策的程序和机制，坚持党委研究重要法规草案制度，使党的主张通过法定程序成为国家意志。同时，党委要尊重法律，尊重人大的立法权，依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，不得有超越宪法法律的特权。另一方面，就人大而言，人大在立法中要围绕党委重大决策部署的贯彻实施，主动对接重大发展战略举措，同步考虑改革涉及的立法问题，实现立法和改革决策相衔接，确保改革于法有据。每届立法调研项目库应当报同级党委批准。对党委提出的关系经济社会发展全局和人民群众根本利益的立法建议和要求，抓紧调研论证，及时制定相关地方性法规。地方立法涉及本行政区域内重大体制和重大政策调整的，必须报同级党委讨论决定。重要地方性法规制定和修改的重大问题，人大常委会党组应向同级党委报告。

（二）厘清立法权限边界

正确理解和把握立法法规定的有关设区的市地方立法的权限范围，厘清权力边界，是做好地方立法工作的前提和基础。根据立法法第七十二条第二款的规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”该条第六款规定：“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”可见，对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的理解是把握设区的市地方立法权限边界的关键。

全国人大法律委员会在关于立法法修正案（草案）审议结果的报告中，对此问题作了解释：“法律委员会经研究认为，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等；从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。”全国人大法律委员会的解释是权威解释，为我们正确理解设区的市立法权限边界指明了方向。

对设区的市地方立法权限三类事项的具体把握还需要澄清一个关键问题，即对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”中 “等”字的理解。“等”有等内和等外之分，按《现代汉语词典》的解释，“等外等”表示列举未尽；而“等内等”刚表示列举结束后的煞尾。因为法律讲求精确，以免有扩大解释，所以一般都是“等内等”。但根据全国人大法律委员会的意见，三类事项的范围是比较宽的，基本上可以涵盖目前较大的市已制定的地方性法规涉及的领域。因此，建议对三类事项的理解应该从宽把握。

一是关于城乡建设与管理。其内涵要作宽泛理解，不仅包括城乡基础设施的建设与管理，也包括提供公共产品、公共服务在内的建设与管理。具体包括：城乡规划、城乡基础设施建设与管理、城市市政、城市交通秩序管理，以及老年人权益保护、文明行为促进、信息经济促进、绩效管理、职业技能培训等内容。

二是环境保护。其内涵可以理解为污染防治、生态保护、自然资源保护等，具体包括：水污染防治、水资源管理、土地管理、湿地保护、污染物排放管理、饮用水源保护、大气污染防治、固体废弃物污染防治、噪声防治等。

三是历史文化保护。其范围可以理解为文物保护、历史文化名城名城镇名村、历史街区、历史建筑、非物质文化遗产等。

（三）明确批准的标准和程序

设区的市数量较多，地区差异较大，立法权一旦放开，很有可能出现一哄而上、普遍开花的现象，并导致立法质量不高、立法效果不好、损害公民权益，影响法制统一。为此，有必要从制度上对设区的市开始行使地方立法权的时间和步骤作出一定的限制。对此，立法法第七十二条第四款规定：“设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”这一规定体现了制度设计的理性，显示了渐进、稳妥推动地方立法权扩容的思路，并能够有效防止有些地方不顾立法能力、立法需求以及城市发展水平一哄而起、普遍开花的乱象。如何落实好立法法这一规定，是设区的市开展地方立法的核心。

一是关于人口数量和地域面积。虽然对立法权的需求同当地经济社会人口发展状况相关，但这只是其中因素之一。从理论上讲，由于地方立法权是基于国家和地方的事权划分，其本质在于地方事务的自主管理。从这一角度而言，授予地方立法权的标准就不应当以人口及经济规模等非法律指标为依据。而且，从各国实际看，无论是单一制国家的授予，还是联邦制国家的宪法保留，均实行普惠制，不以人口数量、地域面积等自然环境条件为标准对立法权作出限制。

二是关于经济社会发展情况。从这项标准看，不能说经济社会发展程度低，就不需要立法，或者说经济社会发展程度较高，也不需要立法。恰恰相反，在强调发挥立法引领和推动作用的时代，无论经济社会发展程度如何，都需要通过立法来进一步推动和提升。因此，经济社会发展情况也不能成为限制立法权的主要考虑理由。

三是关于立法需求。立法需求可以从两个方面理解：一是应然角度，就是说从地方角度来看，对于开展地方立法的内生性需求。从这一角度而言，任何一个地方都有立法需求，更何况在全面推进依法治国的背景下，立法的地位更加重要，立法的需求也更为迫切。二是实然角度，就是明确而具体的立法要求，体现出地方对立法的强烈的主观愿意。地方应该对开展地方立法有一个总体的安排，明确近期的立法工作任务。从这一角度考虑，立法需求是衡量地方立法的一个重要指标。建议设区的市人大常委会尽早开展调研，紧紧围绕省委、市委的中心工作，结合引领地方改革发展的时代需要，在立法法规定的三类事项范围内，在认真调查研究基础上，对地方立法的具体需求进行梳理，制定符合地方经济社会发展水平并适应全面深化改革需要的立法规划和年度立法计划，提出本市立法工作的总体安排和设想。只有立好项，才能起好步。考虑立法能力所限，设区的市在开始制定地方性法规之初应尽量控制立法数量，切忌求多求快，确保立法质量，保证立法资源的有效运用，更好发挥立法在引领和推动当地经济社会发展和全面深化改革中的作用。

四是关于立法能力。立法能力是行使立法权的前提，是保证立法质量、正确有效发挥立法作用的基础条件。立法能力涉及立法工作机构建设、人员配备、立法工作制度完善、经费保障等多个方面，这也是可以量化、有具体指标可以衡量的一项标准，应当作为确定设区的市开展立法时间的基本标准。

综上，省人大常委会确定设区的市开展地方立法的时间和步骤可以采取的具体做法是：首先，省人大常委会提出设区的市制定地方性法规必须达到的立法机构、人员配备等立法能力标准，明确有关立法需求的相关要求，由省人大常委会党组将报省委研究。其次，设区的市根据要求抓紧准备落实，符合条件的，向省人大常委会提出书面报告，全面报告人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力以及筹备工作进展情况，附送相关资料。最后，省人大常委会组织对申报的市是否符合相关条件进行评估论证，按照符合一个确定一个的原则，及时确定设区的市开始制定地方性法规的时间。

（四）加强立法能力建设

立法能力是做好立法工作的基础，是确定设区的市开展立法时间的基本标准，也是设区的市行使好地方立法权的核心和关键因素。加强设区的市立法能力建设，需要在党委的支持下，以人大为主导，齐心协力、多管齐下，实现“五个到位”：

1.机构人员配备到位。一是根据《立法法》和《浙江省地方立法条例》的规定，法规案在交付常委会会议表决通过前必须经过法制委员会负责统一审议。因此，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规案的专门委员会。

二是根据有关法律法规相关精神及多年来全国人大及地方立法实践，设区的市人大常委会应当设立专门的立法工作机构（即法工委），作为常委会承办立法具体事务的工作机构，并配备一定数量的具备立法专业知识或经验的人员。从工作实际出发，设区的市立法权限有三类事项，每项至少要有一名专门的工作人员，对政府规范性文件进行审查也需要一名专门工作人员，同时，还需要一名工作人员从事综合协调内勤等工作并配备一名主管领导。这就至少需要6名工作人员，才能开展立法工作。因此，建议设区的市立法工作机构的编制核定为6名以上。立法工作机构的名称统一为“常委会法制工作委员会”。目前各市已有的专门负责内务司法工作的机构需要同时改为“常委会内务司法工作委员会”。

三是考虑到设区的市制定地方性法规的草案主要将由政府起草并提出，同时设区的市政府也将开始制定政府规章，因此，作为人大行使地方立法权的配套，市政府法制工作机构也应当配置必要的立法工作机构和人员。

2.业务能力培养到位。人，永远是做好事情的关键因素。配备符合立法工作要求的立法专业人才人员非常重要。除了上述已经提到的要配备好立法工作机构和政府法制工作机构的工作人员外，还要进一步拓宽渠道、创新方式，加强对设区的市人大常委会组成人员、人大代表和立法工作人员的教育培训，尽快提高立法方面的能力和素质，适应立法工作需要。

一是开展上挂锻炼。由已设立立法工作机构的市分批选派拟长期从事地方立法工作的骨干到省人大常委会法工委锻炼，期限为半年左右。上挂锻炼期间，省人大常委会法工委将指定专人带班，上挂锻炼人员将直接参加立法项目的全过程。

二是组织业务培训。省人大常委会办公厅组织培训班，有计划、有安排地对各设区的市人大常委会和政府有关领导和立法工作人进行集中培训，并支持和协助各设区的市人大常委会开展就地培训，由省人大常委会法工委将组织立法工作经验较为丰富的工作人员到各市对常委会组成人员开设立法专题讲座。

3.立法经费保障到位。立法工作是一项社会工程，需要耗费大量的人力物力。立法工作经费是立法能力的重要体现，也是开展立法工作的必备条件。目前省级人大和较大的市都有一笔专门的立法经费，作为开展立法工作的专项资金保障，并纳入财政预算。设区的市开展地方立法，也应当设立相应的立法经费，作为开展立法工作的必备保障要素。

4.立法工作制度到位。立法是一项系统性、规范性的工作，必须遵循一定的程序和规则，符合专门的技术规范。新时期深入推进科学立法、民主立法更离不开一系列制度机制保障。因此，健全的立法工作制度也是立法能力的重要方面。设区的市行使立法权，必须坚持高标准、严要求，遵循制度先行的原则，在正式启动立法之前，做好相应的制度机制等工作筹备，确保我省的地方立法工作能够继续走在全国前列。建议设区的市人大及其常委会按照中央和全国人大有关深入推进科学立法、民主立法的要求，制定立法程序、立法技术规范等相关立法工作制度，建立立项起草、调研审议、征求意见、专家和公众参与、评估论证、立法协商等立法工作机制，从而为制定出高质量的法规、实现良法善治做好准备。从操作层面，除了学习省人大常委会的立法工作经验外，我省其他设区的市更加应当多借鉴杭州、宁波两市开展地方立法的成功经验。而且，制定地方立法程序和立法技术规范等相关制度的过程，本身也是有益的地方立法实践过程。

5.立法研究能力到位。立法涉及各个领域的专业知识，但立法工作机构的人员和能力都有限，需要借助相关领域的专家开展专门研究，提供专业咨询和服务，从而提高立法工作质量。因此，立法研究能力是立法能力建设的重要方面，做好设区的市地方立法工作，除了开展立法机构内部的人员、制度建设外，其辖区内还必须要有一定的法学研究、法律实务人才和科教资源，可为地方立法提供智力支持。

（五）加强立法监督指导

省人大的监督指导是提高设区的市立法质量、维护法制统一的有力手段。立法法第七十二条第二款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”这就明确了省人大常委会对设区的市立法进行监督的方式、内容、期限等具体要求。加强省人大的监督指导，从根本上讲，就是要加强省人大的立法工作能力。这可以从两个方面着手：

一是加强常委会法制工作机构建设。要适应新形势下对立法工作的新要求，针对目前存在的事多人少、立法工作压力大，特别是针对设区的市行使地方立法权的新情况，增加常委会法工委的机构编制和人员配备。省人大常委会对设区的市的地方性法规的审查是合法性审查，也就是说只是审查法规的合法性，不审查其合理性，程序上是在市人大常委会审议通过法规后，再报请省人大常委会，经省人大常委会审议批准后，向社会发布批准决定的公告。但从我省人大多年来对杭州、宁波两市法规审查批准工作实践来看，为了保证省人大常委会审查批准工作的顺利进行和法规的质量，省人大常委会法工委对每一件报批法规都需要提前介入，即在两市人大常委会审议法规阶段，省人大常委会法工委就介入到法规制定过程中，对法规内容是否合适、立法技术是否规范、文字表达是否到位等问题进行全面的调查研究并提出具体的修改意见，从而把法规中可能存在的问题尽量解决在报请批准之前。这一项工作已远远超越了简单的合法性审查，需要投入大量的人力和精力。

目前，杭州、宁波两市平均每年报批10件左右法规，但所有设区的市开展立法后，按照每年每市5件计算，一年的报批数量将达到55件，报批数量几何倍数的增长必将导致工作量的成倍增加，如果仅凭现有的人员力量，省人大常委会法工委将无能力承担这一项工作任务。此外，9个设区的市人大常委会尚无立法实践，无论常委会组成人员还是工作人员都缺乏必要的经验和知识，特别需要加强省人大常委会的指导和帮助，包括培训带班、建立制度、规范技术、协助起草、论证把关等等。因此，在推进设区的市人大行使立法权的同时，也必须同步加强省人大常委会立法工作机构的指导和审查批准能力建设，增加必要的编制和职数，以更好地保障设区的市行使好地方立法权。

二是加强立法研究能力建设。提高省人大的立法研究能力，重在规范整合，调动各方积极性，有计划、有目的地开展研究工作。要在目前浙江省法制研究所的基础上，成立浙江省地方立法研究中心，主要承担地方立法的理论研究任务，并作为地方立法工作的力量补充。同时，借鉴兄弟省份经验，在有关高校、科研院所联合成立浙江省人大地方立法研究基地，主要是通过接受省人大委托，参与地方立法、开展专题调研、进行立法预测，深入开展地方立法理论和实务的研究，从而为更好地开展对设区的市立法的监督指导提供智力支持。

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[1] 较大的市是一个多义的概念。作为法律概念的“较大的市”出现在宪法、组织法和立法法三个法律中，分别有不同的含义。限于篇幅，此处不展开分析。

[2] 国务院共四次审批了共19个“较大的市”。其中，重庆因升格为直辖市而不再是“较大的市”，目前国内实际存在的经批准的“较大的市”只有18个。分别为：吉林市、唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、邯郸市、本溪市、抚顺市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、宁波市、淄博市、苏州市、徐州市。

[3] 1983年，国务院办公厅《关于对“较大的市”名单(草案)征求意见的通知》中明确，“各省除省会外，从50万(非农业人口)以上的大城市中，按照一省一个的原则，并适当考虑经济发展水平涉外活动多少等情况来确定”。 “地方组织法第二十七条说的‘较大的市’。除省会以外，应当掌握严一点、少一点”，“先搞少一点，待取得经验以后，再定一个办法”。可见，当时选定较大的市的标准比较模糊，而且时隔二十多年，这个办法也一直没出台。

[4] 全国共有282个市区的市，此外嘉峪关市、三沙市、中山市、东莞市四个不设区的地级市也享受设区的市地方立法权。

[5] 省人大常委会非常重视设区的市立法权行使工作。去年以来，省人大常委会领导在多个场合对设区的市开展立法的准备工作提出总体要求。立法法修正案通过后，省人大常委会及时组织学习，主任会议成员赴各设区的市进行深入调研，并召开设区的市座谈会，听取意见和建议。