深入学习贯彻新修订的立法法 稳步推进州市立法工作

新修订的立法法，赋予了设区的市和自治州人大及其常委会地方立法权，如何行使好这一重大的职权，为各地认真落实好“四个全面”，发挥地方立法对经济、政治、文化、社会、生态文明建设的引领和推动作用，是当前摆在我们面前的共同任务。现将有关情况和我们的初步打算、做法和建议汇报交流如下，不妥之处，请批评指正。

一、云南地方立法工作的基本情况和主要特点

云南省共有16个州市，立法法修订前，昆明市作为省会城市有地方性法规立法权，8个民族自治州有制定自治条例和单行条例的立法权，其余7个设区的市没有立法权；立法法修订后，8个自治州新增了地方立法权，省会城市昆明市之外的7个设区的市被赋予了立法权，这意味着全省16个州市人大及其常委会均拥有了立法权。

综合分析云南省地方立法工作现状，主要有以下几个特点：一是地方立法数量较多，涉及面广。截至2014年底，云南省人大常委会共制定和批准地方法规480件，涉及经济社会发展方方面面。其中，省级地方性法规225件，昆明市现行有效地方性法规68件，8个民族自治州、29个民族自治县共制定自治条例和单行条例187件。

二是地方立法的种类和主体相对较多。立法法修订后，我省的地方立法种类有省级地方性法规、设区的市和民族自治州的地方性法规、民族自治州和民族自治县的自治条例和单行条例。地方立法主体有省一级人大及其常委会、设区的市和民族自治州人大及其常委会、民族自治县人大。除经济特区立法外，其他地方立法种类和主体在我省都有。

三是州市一级立法意愿普遍较高。云南的省情呈现多样性特点，立法法修订之前，没有立法权的7个设区的市对通过立法来管理本地区的特定事务意愿较为强烈，每年人代会上通过人大代表提出立法议案或者通过其他方式提出立法建议的情况较多。省人大常委会对此一直高度重视，为7个设区的市先后制定了曲靖独木水库保护条例、昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例、云南省牛栏江保护条例、纳西族东巴文化保护条例等18件地方性法规，及时解决了这些市在经济社会发展中的立法需求。立法法修订后，我省16个州市人大及其常委会都享有了制定地方性法规的权力，设区的市因过去没有立法权，因此立法意愿普遍较高；民族自治州则因单行条例制定程序较为复杂，从而尝试制定地方性法规的立法意愿也较高。

四是州市一级立法力量普遍薄弱。当前，我省州市一级的立法力量普遍薄弱。16个州市中，有3个州市设有内务司法委员会，其余各州市虽设有法工委，但承担的都是内务司法方面的工作，而且多数是“一人一委”，没有专门的立法工作机构和统一审议机构。州市普遍存在立法专业人才缺乏，熟悉法律法规、立法工作程序的干部较少，立法技术水平普遍欠缺等问题。

五是省一级人大立法能力和审批能力建设有待加强。新修订的立法法规定，设区的市和自治州的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。目前，昆明市的地方性法规的审查批准相关服务具体工作，由省人大法制委和法工委负责；民族地方的民族立法由省人大民族委负责。立法法修订后，将增加15个州市的地方性法规的审查批准工作，且每件法规均须在四个月内审查批准。此外，省一级人大常委会还要承担16个州市政府规章的备案审查工作。如何确保法制统一和立法质量，按时完成审查工作，对省一级人大常委会而言是一个新的挑战。加强省一级人大的立法能力和审批能力建设，成为摆在我们面前的迫切任务。

二、积极行动，科学谋划州市立法工作

贯彻落实好立法法的规定，积极推进我省州市立法工作，是中央、全国人大的要求和法治云南建设的需要，也是当前我省州市人大的重要任务。为科学谋划制定好我省州市开展立法工作的方案，我省人大常委会组成7个调研组，分别由常委会领导和秘书长带队，分赴14个省区，将设区的市和自治州行使好地方立法权作为重点调研内容。5月底和6月初，又分两次召集16个州市人大相关负责人，就州市如何行使好新修订的立法法赋予的立法权进行了座谈和研讨。我们还邀请全国人大法工委郑淑娜副主任，在5月下旬召开的常委会上讲授了立法法修订的重大意义、主要内容、如何推动设区的市和州行使好立法权等问题。在前述一系列工作的基础上，我们初步形成了以下思路和打算：

（一）认真学习吃透新修订的立法法。新修订的立法法，贯彻落实了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结了立法法施行以来科学立法、民主立法的实践和经验，对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，都具有重要的现实和长远意义。赋予设区的市立法权，是推进依法治国的重大举措。因此，我们将和各州市一道，采取省内外培训和考察调研等形式，准确掌握立法法的相关规定，为认真依法行使好设区的市的立法权打好基础。

（二）初步确定了行使地方立法权的基本条件。鉴于我省16个州市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况差距较大，我们初步考虑，在确定州市开始制定地方性法规的具体步骤和时间时，在综合考虑设区的市的人口数量、地域面积、社会经济发展情况以及立法需求、立法能力等因素的基础上，把立法能力放在重要位置，具体来讲，各州市行使设区的市的立法权，应当具备三个基本条件，一是要有专门的统一审议机构和承担具体审议工作的工作机构，即有州市人大法制委员会和常委会法制工作委员会；二是要有熟悉法律理论和法律实践经验丰富的专门立法队伍；三是要有立法专项经费保障，并列入预算。

（三）明确了既积极作为，又稳妥有序的实施步骤。已具备行使立法权的基本条件的州市，可以向省人大常委会提出专项报告，由省人大法制委、法工委对报告进行初步研究，向主任会议提出报告，再由主任会议向常委会提出确定其行使地方立法权的决定草案，经常委会会议审议作出决定后即可开展行权工作。对条件暂时还不具备，立法机构设置、人员配备和经费保障不到位的，可以先抓紧做好相关准备工作，待成熟后，再向省人大常委会提出报告。我们初步考虑，全省15个州市（除省会城市昆明市外）分两批落实到位，今年下半年，在省委人大工作会议后，开展第一批试点，在总结经验的基础上，明年适时完成第二批工作。

（四）我省人大常委会各有关部门认真谋划，正积极做好相关工作。我们计划于明年修改《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，明确州市地方性法规的相关审批程序；在加强州市人大立法能力建设的同时，也将相应加强审批能力建设。省人大及其常委会的法制委、法工委、民族委，也将在常委会领导下，加强同16个州市的工作联系，通过多种形式，及时给予工作指导和服务。

（五）各州市高度重视，积极做好立法能力建设的各项工作。一是州市人大常委会正积极主动向党委汇报，研究解决好相关的立法机构设置、人员配备、经费保障以及立法机制等问题。在立法机构设置方面，正统筹考虑法制委和法工委的机构建立问题。在队伍建设方面，将把立法能力建设放在首位，避免配备机构负责人和工作人员时搞平衡照顾。二是各州市在认真学习新修订的立法法的基础上，加强了法规立项、论证、审议等方面的机制建设工作，为把握好立法重点，提高立法质量，增强立法的针对性、实效性提供制度保障。三是抓好立法法和其他法律法规的学习培训工作，将涉及立法工作的分管领导和工作人员纳入培训学习范围，进行深度的交流探讨。强化立法调研，准确摸清本地区的立法需求，统筹考虑立法规划和年度立法计划制定工作。同时，各州市将统筹协调好人大与政府立法能力建设工作，在加强人大主导立法的同时，充分发挥政府的立法积极性。此外，根据各州市的要求，计划在适当的时候，建议省人大党组从州市选派立法骨干到省人大常委会法工委和相关委员会学习锻炼，让州市的同志掌握了解省人大常委会的立法工作和相关程序。为发挥立法专家的作用，我们还将和各州市一道，建立和完善适合自身需要的立法咨询专家库。

三、几点建议

（一）建议全国人大加强对全国各省区市和州市人大立法队伍的培训工作，为地方立法提供优质的培训交流平台。

（二）建议全国人大定期不定期召开全国性的地方立法工作会议，为全国各省区市和州市一级人大相互交流、相互学习借鉴提供条件。

（三）建议全国人大法律委、常委会法工委加强对地方立法机关的工作指导，采取加强工作联系、请地方人大立法人员参与全国性立法工作、挂职锻炼等形式，提升地方立法队伍的素质。