坚持立法先行 突出地方特色 充分发挥地方立法的引领和推动作用

围绕中心、服务大局，立足区情实际，面对维护新疆社会稳定和长治久安的新形势、新任务和新要求，及时通过法定程序把中央和自治区党委“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的治疆方略，变成各族干部群众的共同意志和自觉行动，切实维护和促进新疆社会稳定与长治久安，这是新疆人大尤其是地方立法工作的首要职责和根本遵循。下面，结合新疆工作实际，就立法先行，发挥立法的引领和推动作用，谈几点粗浅的认识和体会，与大家一同学习交流。

一、立足区情实际，坚持立法先行，创制性地做好反恐维稳地方立法

近年来，新疆暴恐案件多发频发，正处于暴力恐怖活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期和干预治疗的阵痛期“三期叠加”的特殊时期，反恐维稳形势严峻复杂，斗争尖锐激烈，新疆已成为我国反恐斗争的最前沿和主战场。加之，新疆处于纵贯北高加索、中亚、南亚、东南亚的“新月形伊斯兰震荡带”的半包围之下，周边的阿富汗、克什米尔和费尔干纳又是“三大恐怖热点地区”，对新疆的安全稳定造成了极为深刻的影响。特别是近年来，国际反恐形势发生复杂深刻的变化，“双泛”（泛突厥主义、泛伊斯兰主义）思潮泛滥，全球恐怖活动明显升温，伊斯兰世界宗教极端主义回潮，境外极端思想以各种方式传入新疆，对新疆的“三股势力”（宗教极端、民族分裂、暴力恐怖）产生了强烈的刺激和示范效应。在这一国际背景下，境内外“三股势力”曲解伊斯兰教教义教规，肆意歪曲和大肆攻击党的民族、宗教、经济、文化、教育、计划生育等方针政策，极力灌输极端思想，煽动宗教狂热和民族仇恨，蓄意挑起事端，制造社会动乱，尤其是抛出“圣战殉教进天堂”等荒唐谬论，极力宣扬“圣战”，利用宗教大肆进行分裂破坏，催化暴恐破坏活动。“三股势力”是破坏新疆社会稳定和长治久安的总祸根，暴力恐怖是直接现实危害，宗教极端主义是催化暴恐活动的思想根源。

面对严峻复杂的反恐维稳形势，特别是面对反分裂斗争的长期性、复杂性和尖锐性，坚决捍卫国家统一，坚决维护各民族根本利益，坚决捍卫宪法和法律尊严，新疆人大常委会把反对民族分裂、打击暴力恐怖犯罪、维护社会稳定作为第一责任，把反恐维稳、促进民族团结、去极端化立法作为立法工作的重点，认真履职担当，高举社会主义法治旗帜，坚持立法先行，充分运用法治方式，严厉打击“三股势力”，切实维护民族团结、捍卫国家安全和各民族根本利益。同时，新疆人大常委会深刻地认识和准确把握，同“三股势力”的斗争是一场持久战，也是一种政治常态，牢固树立长期作战的思想和工作准备，坚持“反暴力、讲法治、讲秩序”，积极推进反恐维稳立法，在“治标”上集中解决当前面临的问题；在“治本”上深入推进维护稳定、促进民族团结等打基础、利长远的法治体系建设，充分发挥立法维稳作用。

“三股势力”三位一体搞分裂是目的、暴力恐怖是手段、宗教极端是思想基础。新疆暴恐活动多发频发的思想根源是宗教极端主义。宗教极端主义最明显的特征就是利用宗教，宣扬极端思想，蛊惑信教群众采取极端的方式危害社会。宗教极端主义不是宗教的教派或宗派，而是打着宗教旗号的政治组织，它一方面把各族群众划分为“教徒”和“异教徒”，对所谓“异教徒”哪怕是本民族也采取戏弄、嘲讽、孤立、恐吓以至用极端、恐怖手段予以残害，蓄意制造民族歧视和民族矛盾，挑起民族纷争；另一方面，采取包括暴力恐怖手段在内的一切手段推翻政府，分裂祖国。宗教极端主义破坏性很强，严重危害国家安全和领土完整，严重危害社会正常秩序、阻碍新疆经济社会发展，严重影响新疆各民族关系，破坏正常的宗教活动和社会秩序，引发社会恐慌，最终挑起民族仇恨、制造民族分裂。对此，为从法律层面有效抵御宗教极端思想的渗透破坏，新疆人大常委会把反对宗教极端、祛除思想祸乱，作为反恐维稳立法的破茧之举，率先修订自治区宗教事务条例。在新疆，各种问题相互交织、敏感复杂，宗教问题更加复杂敏感，紧迫重大。针对我区宗教领域表现出来的突出问题，新疆人大重点围绕“非法宗教活动的界定、信教公民个人在公共场所进行宗教活动、未成年人参加宗教活动、宗教出版物管理、管控互联网传播宗教极端音视频、去极端化”等敏感和焦点问题进行深入研究，并积极慎重地对主要问题作了回应，让各族群众明白在宗教问题上，哪些行为合法，应当依法保护；哪些行为非法，应当坚决制止；哪些能做，哪些不能做。特别是针对去极端化，把中央、自治区党委已经明确的基本原则、主要精神和重大举措以及打击宗教极端势力活动的指导性文件，能上升为地方性法规的都以法的形式作了明确，写入具体条款。以宗教事务条例为代表的反恐维稳立法，针对问题立法、立法解决问题，我们突出新疆实际和立法重点，努力实现良法善治。具体有五点体会：

体会一：坚持先行先试，突出立法的引领性。针对我区严峻复杂的反分裂斗争形势，特别是在宗教领域表现出来的突出问题，没有拘泥于就事论事，没有机械地框定在上位法的原则性条款上，而是从健全完善宗教事务地方性立法入手，从新疆宗教领域迫切需要规范的方面着手，对很多尚未明确的内容进行了具体规定，突出了立法的规范引领作用。如规定“未成年人不得参加宗教活动”，看似再寻常不过，但在新疆却有着十分特殊重大的意义。近年来，新疆破获的一系列严重暴恐危安案件中，青少年是犯罪主体，也是“三股势力”与我争夺群众的主要对象。如何做好青少年的教育管理工作，让他们远离宗教极端主义的侵蚀和毒害，防止他们掉进“三股势力”的圈套和坠入破坏民族团结、分裂国家的邪恶泥潭，这项工作在新疆尤为迫切，影响广泛深远。面对极其复杂敏感的宗教问题，写入“未成年人不得参加宗教活动”，是反复考量了各种利害关系，谨防授人以柄，巧妙地同宪法关于“公民有宗教信仰自由”的规定有机统一起来，可谓字透千斤，意义非比寻常，凝聚着高度的立法智慧和先行先试的责任担当。又如，乌鲁木齐市制定公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定，全文仅有十三条，短小精悍，但却收到了立竿见影的治理效果。这些都是新疆立法先行先试的成功实践。

体会二：定向把舵处理宗教问题，突出立法的针对性。紧紧抓住宗教领域亟待解决的问题，把处理宗教问题的归宿落在民族团结、宗教和谐上。在坚持“公民有宗教信仰自由”宪法规定的同时，充分体现“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的基本原则，团结一切可以团结的力量，坚决抵制国外敌对势力的渗透，孤立和打击宗教极端势力，切实维护新疆社会大局稳定。如禁止利用宗教进行分裂国家、传播宗教极端思想、煽动民族仇恨、破坏民族团结、扰乱社会秩序、损害公民身心健康的活动；禁止利用宗教妨碍国家行政、司法、教育、文化、婚姻、计划生育、继承等制度；禁止利用宗教进行其他危害国家安全和利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。这些规定，具有很强的针对性，都是新疆实践经验的总结和升华。

体会三：坚持具体管用，突出法规的可操作性。在新疆，宗教极端思想的渗透破坏，境外有种子、境内有土壤、网上有市场，宗教极端思想的表现形式庞杂多样、无孔不入，已经严重影响到世俗化生活。比如，以宗教仪式取代婚姻法，干涉婚礼、葬礼等民族风俗和生活习惯，干涉教育、计划生育基本国策实施，干涉正常的生产经营活动，甚至有的极端到在婚礼上禁止歌舞、葬礼上不许哭泣，不能看电视电影、不能听广播、不能读报刊，禁止销售烟酒等生活品，男子必须蓄大胡须，女子必须穿戴蒙面罩袍，撕毁焚烧身份证、工作证、结婚证、户口本、营业执照乃至人民币等等。新疆人大常委会针对这些极端表现形式和十分棘手的具体问题，充分运用“五把钥匙”（坚持思想的问题用思想的方法解决，文化的问题用文化的方式解决，习俗的问题用尊重的态度对待，宗教的问题按照宗教的规律做好工作，暴恐的问题用法治和严打的方式解决），把基层反宗教极端大量鲜活的科学实践和经验总结及时上升为具体法规条款，让法规接地气、能生根，在处置层面既紧贴政策规定，又有具体的法律依据，清晰明了可操作。如条例明确规定：任何组织或者个人不得宣扬宗教极端思想，参与宗教极端活动；不得利用宗教活动或者借宗教名义干涉正常生产经营活动，干涉婚礼、葬礼等民族风俗和生活习惯，干涉文化、文艺、体育等活动；不得对未经依法登记的婚姻举行宗教仪式；不得利用仪容、服饰、标志、标识等，渲染宗教狂热，传递宗教极端思想；不得胁迫、强制他人穿着宗教极端服饰、佩戴宗教极端标志、标识。可见，立法内容的庞杂、细致和具体。

体会四：坚持与时俱进，突出鲜明的时代性。针对“三股势力”利用互联网、移动通讯等各种现代传媒和信息媒介进行渗透破坏的实际和新趋向，条例争锋相对作出明确具体的规定，及时封堵和严厉打击这些新的犯罪形式和活动，紧贴反分裂斗争的形势发展变化。如禁止任何组织和个人编辑、制作、复制、运送、销售、散发、传播和张贴非法出版、非法编印或者非法入境的宗教出版物、宗教宣传品，突出了宗教出版物、音像制品、互联网的监管，具有鲜明的时代性。

体会五：坚持底线思维，突出强烈的责任担当。充分体现“打击非法就是最好地保护合法”的思想，勇于责任担当，严守政策红线和法律底线，细化具体法律责任，从各个层面入手，依法铲除非法宗教和宗教极端滋生的温床和土壤。与此同时，新疆人大常委会遵循急需先立原则，采取同步立法措施，启动了自治区实施《反恐法》办法的调研起草工作，待国家《反恐怖法》出台后，新疆实施《反恐法》办法有望同步落地；此外，目前正在抓紧制定促进民族团结进步、反宗教极端等方面的立法，研究家庭培养教育子女责任条例等特色立法，致力于同反恐立法形成紧密衔接的法律法规体系，为有效防范和打击“三股势力”、切实维护新疆社会稳定和长治久安提供有力的法制保障。

二、坚持用中央和自治区党委的重大决策统领立法工作，确保地方立法始终保持正确的政治方向

随着全社会法治意识的不断增强，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规制定的好不好、管不管用、能不能解决实际问题。特别是在新疆这样一个多民族、多宗教、多元文化交汇和社情区情极其复杂的民族边疆地区，确保地方立法始终保持正确的政治方向，充分发挥地方立法根本性、全局性、长期性制度保障作用，我们突出了四个方面核心把握，在提高立法质量上有四点深刻体会：

第一，始终把坚持和加强党的领导贯穿于立法的全过程。新疆人大常委会严格按照所有立法活动都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治疆理政，自觉地把思想和行动统一到中央关于新疆工作的重大战略部署和习近平总书记等中央领导同志的重要讲话精神上来，统一到中央关于新疆工作的指导思想和维护新疆社会稳定的形势分析判断上来，统一到自治区党委具体要求和工作部署上来。在立法实践中，在严格请示报告制度的同时，坚持立法中和审议中遇到的重大问题以及意见分歧较大的问题都及时向自治区党委请示汇报，确保地方立法始终与中央、自治区党委的重大决策部署同步同调、同向同力，从法律制度上保证中央、自治区党委治疆方略和重大决策部署的贯彻落实。如修订自治区宗教事务条例，通过深入调研，充分收集汇总基层最困惑、最突出、最期盼、最想解决的问题，分层次、宽领域、广泛性征求各方面意见，特别是召开宗教界、宗教事务管理部门、法律研究部门、司法机关等方面的座谈会，充分听取各地州（市）、宗教事务工作者、基层干部、宗教人士、法学专家、立法咨询专家、法律工作者、人大代表、政协委员、老干部等各方面的意见，召开研讨会10余场次，召开论证会20余次、专项讨论修订近40次，人大常委会党组多次研究。条例在二审后，新疆人大常委会党组又专题报请自治区党委常委会研究，自治区党委作为重要议题，专门听取立法情况汇报，并形成指导性意见和具体修改决定，在新疆地方立法史上开了先河。这些都充分体现了党对地方立法工作的领导，体现了科学民主立法精神。

第二，紧扣自治区中心工作大局开展立法。围绕促发展、惠民生、保稳定以及打造丝绸之路经济带核心区重大战略部署，突出经济发展、社会进步、民生建设、民族团结、反恐维稳等重点领域立法。同时，坚持两个可持续，坚持环保优先、生态立区，围绕把新疆建设成为最洁净的地方加强立法，特别是在新常态下为经济发展提质增效营造良好的法治环境。制定了新疆环境保护条例、湿地保护条例、塔里木河流域水资源管理条例等。

第三，始终把维护新疆社会稳定和长治久安作为立法的着眼点和着力点。围绕“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”重大战略实施，把促进民族团结和宗教和谐、打击暴恐犯罪、遏制宗教极端思想渗透蔓延等作为地方立法工作的重点，突出新疆特色，立足管用好用，着力从法律制度上构建反恐维稳长效机制，实现反恐维稳工作法治化、常态化。如制定了《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》，作出了关于坚决捍卫宪法法律尊严依法严厉打击暴力恐怖犯罪的决定、自治区实施《突发事件应对法》办法等，为维护新疆社会稳定、深化反恐维稳斗争，发挥了独特的法制保障作用。

第四，紧紧围绕深化改革需要，努力实现改革决策与立法决策相辅相成。一方面，及时制定和修改同全面深化改革相关的法规，努力使改革决策与立法决策相一致，立法进程与社会稳定、经济社会发展进程相适应，确保重大改革、重大措施于法有据、有序进行。另一方面，通过改革来完善和推进立法，及时把改革的成熟经验上升为立法实践，通过立法更好地凝聚社会共识，巩固改革成果，保障重大改革在法治轨道上依法有序推进。如制定了《新疆维吾尔自治区发展规划条例》等，强化顶层设计，推动战略实施，加强措施保障，推进重点改革，为新疆全面深化改革和促进经济社会发展奠定坚实的法治基础。

在正确的政治方向指引下，立足新疆实际，围绕提高立法质量，在立法实施方面，我们有四点深刻体会：

体会一：必须着力增强法规的针对性和可操作性。地方立法的全部空间在于细化和补充国家相关法上，主要是缺什么补什么，需要什么就立什么。地方立法绝不能简单地援引上位法的原则性规定，绝不搞无实质内容的“重复性立法”。否则，地方性法规就成了装点和摆设，好看不中用。确保出台的地方性法规既管用又好用，具体法规条文就要少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定，少一些提倡性、号召性、宣示性、指引性的条款，多一些实质性、具体化的规定。在体例结构上，要跳出以往“大而全”、“小而全”的常规模式，积极尝试更为灵活、多样和适用的体例，坚持并努力做到“有几条就立几条，管用几条就制定几条”，集中力量研究和推敲“关键的那么几条”，切实增强地方立方的针对性和可操作性。

体会二，必须突出地方立法特色。如果没有本地特色，地方立法就失去了存在价值。突出地方特色，首先，要在立项源头上把好关，紧密结合本地重大发展战略和重大决策实施，把着力点放在有效解决当地经济社会发展的特殊矛盾和问题上，突出地方鲜明特色。其次，要针对当地经济发展和社会建设中出现的新情况、新问题加强立法，把有限的立法资源用在创制性立法、自主性立法攻关上，先行先试，为国家立法积极探索积累经验。再次，要做细做实实施性地方立法，着重对上位法未作出规定的进行补充，对规定的过于原则的进行细化，制定具有鲜明个性和地方特色、能够解决实际问题的法规。特色是外在表现，管用是根本之实。无论是先行先试还是创新管理，都必须以维护法制统一为前提，做到上下各层次法律法规相互衔接、和谐一致，各项制度统筹协调，形成合力，推动重点领域建设和重大工作落实。

体会三，必须扎实推进精细化立法。精细化立法是保证法律法规可操作性、提高立法质量的有效途径，是科学立法的重要内容。一是立项选题精细化。对于哪些法规该立，哪些法规不该立，哪些先立，哪些后立，深入细致地调研论证，精挑细做年度立法项目，确保所立之法与立法需求“对铆”。二是立法过程精心化。既保证立法环节的完整、规范、充分，又做细做实各个立法环节上的立法活动，保证立法过程的充分和立法活动的成效。三是立法内容精细化。重在管用好用，突出关键性条款，能具体尽量具体，切实解决某一领域、某一方面的特定问题。同时，坚决防止小法抄大法，贪大求全，华而不实。

体会四，必须充分利用好立法资源。一是健全立法机关和社会公众的沟通机制。积极开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。积极探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，充分发挥各方面优势，为立法工作提供重要智力支持。二是充分发挥立法“外脑”作用。按照专业领域、行业分布、研究方向、立法经验筛选原则，认真挑选立法咨询专家库成员，突出专家的代表性，及时把公众对立法需求的共同意志反映上来，把最能体现民意的呼声和要求及时传递上来。三是充分利用网络立法资源。重视网络平台建设，通过开通微博、微信等方式，及时在平台上发布立法动态信息，积极引导社会力量参与立法，有效拓展人民群众表达意见、参与立法的途径，最大限度地凝聚立法共识。

三、认真履职担当，充分发挥人大及其常委会的地方立法主导作用

立法实践证明，充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用，有利于解决当前立法工作存在的立法项目被动接受、立法受部门利益影响、立法权威受干扰的问题；有利于发挥人大制度优势，最大程度凝聚共识，保障法律制度的公平公正，提升全社会的法律信仰。新疆人大常委会发挥立法主导作用，主要体现在四个方面：第一，强化立项上的主导权。新疆本届人大常委会组成以来，在自治区党委的坚强领导下，围绕“为谁立法、立什么法、怎样立法”展开了深入思考，立足于更好地服务于全区中心大局开展立法，在立法原则上坚持科学立法、民主立法和主导立法，努力平衡各种利益关系，促进实现社会公平正义；在制度设计上，坚持针对问题立法，立法解决问题，突出“确有必要立法、立法具有可行性”，对于事关全区发展稳定大局、与人民群众切身利益息息相关、社会立法需求强烈、反恐维稳急需的重点领域立法，新疆人大主动提出立法意向，及时调整立法计划，前置实施立法项目，加快重点领域立法进程。人大主导立法，我们着力在立法起步环节上下足功夫。重点是紧扣中央大政方针和自治区党委战略部署，紧扣自治区经济社会发展规划组织实施，科学编制立法规划和年度立法计划，确保将有限的立法资源用在刀刃上，保证立法工作安排与全面深化改革总进程、与维护新疆稳定与长治久安重大战略部署紧密衔接、协调同步。同时，坚持原则性与灵活性的有机统一，统筹抓好立法规划的调整完善，努力实现立法规划与经济社会发展规划相一致，立法项目紧跟中央、自治区党委重大决策部署的推进落实。第二，强化立法起草上的主导权。一方面，专门委员会、法工委强化与法案起草单位的沟通联系，坚持提前介入，及时掌握法规草案起草进展以及起草中的重大问题和意见，督促法案起草单位按时提请审议。另一方面，建立健全人大主导起草综合性、全局性、基础性重要法规草案的制度，对部门间争议较大的重要立法事项，引入第三方评估，防止部门利益影响立法，提高法规草案的质量。第三，强化审议决策上的主导权。紧紧围绕提高立法质量，着力解决立法中涉及的重点难点问题。对于法案审议中遇到分歧意见较大的难点问题，既加大沟通协调力度，努力取得共识，又勇于担当，敢于拍板，亮出鲜明态度，做好引导工作，确保法规及时出台。第四，强化法治宣传上的主导权。法治宣传的过程就是法治精神、法治风尚建设的过程。强化人大在法治宣传上的主导权，通过运用新闻通气会、新闻发布会、集体采访、专家访谈等方式，及时对法规进行解读，让社会各方面正确理解立法的背景、目的和主要内容，使立法宣传成为普及法律知识、弘扬法治精神的过程，营造全社会自觉学法、严格守法、遇事找法、解决问题靠法的浓厚法治环境和氛围。我们坚持每出台一部新法规，都通过召开新闻发布会或在媒体上进行说明和解读，使社会各方面正确理解立法的背景、目的和意义，准确把握法规的内容和要求，为法规的适用和自觉遵守创造良好的环境。

我们也深刻地意识到，主导并不意味着包办代替，更不能越俎代庖。人大主导立法工作，这是人大作为立法机关的职责所在。但是，这种主导作用的发挥，不是人大唱独角戏，需要各个方面积极参与和协同配合。在具体立法实践中，对一些引领和推动当地经济社会发展、关系人民群众切身利益、有力维护社会和谐稳定、社会普遍关注的法规案，新疆人大没有被动地“等米下锅”而是主动地“选米下锅”、“点菜上桌”，充分发挥主导作用，集中精力、重点突破，尽可能地预见性、前瞻性地研究提出解决问题的路径和办法，充分发挥政府部门以及社会各方面的协同作用，形成工作合力，努力通过立法来推进事业发展，促进社会建设，深化重点改革，维护社会稳定。

新形势下，如何做好地方立法这篇文章，依然任重而道远。我们将深入贯彻落实《立法法》，以此次研讨会为契机，在全国人大常委会的指导下，认真学习借鉴兄弟省区的宝贵经验，取长补短，不断加强和改进新疆地方立法工作，以此更好地适应形势的发展变化，更好地满足新疆的立法需求。