贯彻实施修改后的立法法 加强和改进地方立法工作

立法制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，立法法是关于国家立法制度的重要法律。按照党的十八届四中全会要求，2015年3月十二届全国人大三次会议通过了关于修改立法法的决定。这是我国法治建设的一件大事，是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的生动实践。修改后的立法法对规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和深远的历史意义。贯彻落实修改后的立法法，是地方立法工作当前和今后一段时期的重要任务，结合天津的实际情况，需要从以下几方面不断加强和改进地方立法工作。

一、准确把握地方立法权限范围

自1979年五届全国人大二次会议通过地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会地方性法规制定权以来，我国的地方性法规制定主体不断扩大。历经1982年、1986年两次修改地方组织法和2000年制定立法法，直至本次修改立法法，将地方性法规的制定主体逐步扩大到全部设区的市。地方性法规的制定主体，由最初的29个省级单位，逐步扩大到31个省、自治区、直辖市和280多个设区的市。

在逐步扩大地方性法规的制定主体范围的同时，地方性法规的从属性、补充性的性质没有改变，立法权限范围基本没有扩大，还在一定程度上作了限定，如设区的市人大及其常委会制定地方性法规限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。

进一步明确各立法主体的立法权限，是修改立法法的一个重点问题。修改后的立法法第八条，进一步明确了国家专属立法权范围，由10项改为11项。这11方面的事项只能由全国人大及其常委会制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。立法法第八条的11项内容严格限制在国家层面立法，地方立法不能涉及。但是，这11项中有三项使用了“基本”二字的限定，也就是在基本制度之外可以制定地方性法规。比如，第八项“民事基本制度”，物权制度是民事基本制度，由全国人大制定物权法，而其中的不动产物权登记制度是一项具体实施性制度。因此，物权法第二百四十六条规定“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。”另外，还有两项，即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”。那么，到底哪些属于“基本制度”之外的事项，需要我们在制定地方性法规时深入研究。

立法法第七十三条对地方性法规的权限范围作出规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”

准确把握地方立法的权限范围，既要慎重、又要积极：

第一，对国家专属立法权范围明确的事项，地方性法规不能涉及，否则就会发生越权问题；

第二，对国家专属立法权范围中属于“基本制度”以外的事项，要根据天津市实际需要，积极探索、慎重实践，尽量避免发生越权问题；

第三，对执行法律、行政法规作出具体规定的事项，以及属于地方性事务的事项，要充分行使地方立法权，作出有天津特色的规定；

第四，对国家专属立法权范围之外、尚未制定法律或者行政法规的事项，要根据天津改革发展实际需要，敢于作为，为天津改革发展抢得先机，为国家立法积累经验；

第五，对国家尚未制定法律、行政法规，但明显属于中央有关部门主管的事项，要积极争取中央部门支持或者专项授权。比如，在中国（天津）自由贸易试验区内试验的投资贸易自由化、便利化的多数事项都属于中央事权，在制定自贸试验区条例时就不能作出很具体的规定。天津市自贸试验区条例的重点，应该是创造良好的机构、体制、机制条件，保证使中央授权的事项能够顺利落地。

二、重视发挥地方立法的引领和推动作用

修改立法法的一个重点是突出强调发挥立法的引领和推动作用。不仅国家立法要发挥引领和推动作用，地方立法同样要发挥引领和推动作用。所谓“引领和推动作用”，就是立法要走在改革前面，引领改革、推动发展。

早在乔石同志担任八届全国人大常委会委员长时就提出：“必须充分认识法律对社会经济发展的指导作用。应当通过法律来规范和引导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动，避免立法滞后于改革需要的状况。”尽管这时中央领导同志提出了“规范和引导”作用，但人们更多强调的还是立法的“规范”作用，对引导作用重视不够。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央把依法治国提到前所未有的高度，突出强调法律的引领和推动作用。习近平同志强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”过去的立法模式，通常是先试点，总结经验之后上升为法律，立法的重点是总结和巩固改革经验。我们常常把在法治轨道之外的改革称作“良性违法”。这次修改立法法，将使这种“良性违法”成为历史。修改后的立法法第一条增加规定“发挥立法的引领和推动作用”。发挥立法引领和推动作用，就是要先立法、后改革，即便是先行先试，摸着石头过河，也要先有法。党中央有了政治决策之后，要先立法、后推行，需要修改法律的要先修改法律，先立后破、有序进行，有的重要改革举措需要得到法律授权的，应当按照法律程序进行授权，确保一切改革举措都在法治轨道上进行。

对于地方立法来说，发挥立法的引领和推动作用：

第一，市人大及其常委会立法工作要紧紧围绕中央和市委的工作中心，不能脱离中央和市委的工作中心。

第二，要认真学习研究中央和市委的改革发展决策，及时发现地方性法规中与改革发展决策不一致、不适应甚至相抵触的规定，启动立法程序予以修改或者废止。

第三，改革决策需要在现行地方性法规规定之外进行局部试验，取得经验后再全面推广的，要及时作出在局部暂时调整法规有关规定实施的决定，为局部试验扫清法律障碍。

第四，改革决策涉及现行法律空白，需要为依法行政提供相关法律依据的，要在地方立法权限范围内作出授权决定，使政府推行改革措施于法有据。

三、充分发挥人大在立法中的主导作用

过去相当长的一段时间里，常常是行政部门推动立法，行政部门起草什么、政府报什么，人大就审什么，人大往往处于被动。党的十八大以来，中央强调发挥人大在立法中的主导作用。这是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进立法工作的应有之义，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。这次修改立法法的一个重要方面，就要在立法体制机制上，确保发挥人大的主导作用。

结合天津的立法工作实践，发挥人大在立法中的主导作用：

第一，要加强立法计划工作，确保立法计划项目与中央和市委的改革决策紧密衔接，确保重大改革于法有据。要加强立项论证协调，着力克服部门利益影响，确保列入立法计划的项目按时提请审议。

第二，要着力推动法规草案起草工作，保证提请审议的法规草案成熟可行。继续推行由人大领导同志牵头、人大和政府有关部门参加的联合起草方式。提高人大专门委员会组织起草法规草案的比重。加大对由政府有关部门起草法规草案的督促、指导力度，定期听取起草工作情况，提前介入起草工作。通过多种方式推动法规草案起草工作，提高草案起草质量，为全面提高立法质量和工作效率奠定坚实基础。

第三，要着力提高法规草案审议修改质量，确保审议通过法规的科学性、民主性。进一步完善立法情况说明会、分组审议等行之有效的审议制度，为常委会审议法规草案提供更加充分、更加翔实的背景资料。进一步完善常委会审议意见的吸收采纳机制，积极吸收合理的审议意见，使法规草案修改得更加完善。

第四，要充分发挥人大代表的主体作用。总结天津市人民代表大会审议通过天津市绿化条例、天津市大气污染防治条例的成功经验，努力使重要的地方性法规提请代表大会审议表决，在更大范围内凝聚市人大代表的共识，使地方性法规更有权威性。充分发挥人大代表履职服务平台的作用，使常委会审议的法规草案听取代表意见常态化。试行人大代表分专题参与地方立法办法，使人大代表更加深入地参与地方立法活动。

四、推进科学立法、民主立法，提高立法质量

科学立法是依法治国的首要任务，民主立法是实现科学立法的必由之路。推进科学立法、民主立法是这次修改立法法的一条主线，贯穿于修改决定的始终。全面贯彻立法法的要求，结合天津的立法工作实际，要着力从以下方面推进科学立法、民主立法，全面提高立法质量：

第一，立法公开常态化，吸引人民群众更多参与地方立法活动。除个别不宜在通过前公开的法规外，要实现常委会审议的法规草案全部上网公开，不仅公开草案，而且公开草案说明。对社会影响面比较大、人民群众普遍关注的法规草案，要通过影响力大的平面媒体和网络平台公布草案，公开征求意见。充分运用简易程序听证会、座谈会等形式，更多地当面听取公众意见。

第二，积极探索立法协商的实现方式。协商民主是中国特色民主制度的重要组成部分。按照中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，我们结合审议修改天津市学校安全条例等法规，开展了与民主党派、社会团体、政协委员的立法协商活动，初步积累了一些经验。要继续选择适宜开展立法协商的项目，在更大范围内开展立法协商活动，并逐步规范化。

第三，吸收专家学者参与立法活动，充分发挥其积极作用。近期我们对市人大常委会立法咨询专家库进行了更新和充实。要在召开座谈会、书面征求意见等传统方式的基础上，探索更加充分发挥专家学者作用的途径和方法。对人大牵头起草、联合起草的重要法规，要吸收专家学者组成课题组全程参与地方立法工作。要组织专家学者对有关地方立法项目进行前期软课题研究，为起草法规草案提供理论基础。

第四，建立基层立法联系点，更加深入听取基层意见。按照四中全会和天津市委十届六次全会要求，我们要在有一定工作基础的区县人大常委会建立首批基层立法联系点，并且逐步推广到更多的区县。就常委会审议的法规草案，请基层立法联系点协助安排征求基层意见，邀请基层立法联系点同志参与有关立法项目的调研、起草、论证、修改工作，充分发挥其优势和作用。

五、着力提高地方立法的针对性、实效性

修改后的立法法第七十三条第四款明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”这是针对目前地方性法规中普遍存在的照抄照搬现象而作出的针对性很强的规定。贯彻落实立法法这一规定，解决重复照抄上位法法问题，对我们地方立法工作者提出很高的要求。

第一，要转变立法观念，按需立法。形成重复照抄问题，一是长期的工作习惯；二是力求把地方性法规搞成“一本通”，其结果会使群众分不清哪些是上位法规定、哪些是地方规定。解决重复照抄问题，要转变立法观念，树立按需立法的观念，防止法繁扰民。

第二，要坚持问题导向，严把入口。在对立法项目进行立项论证研究时，要深入研究立法所针对的现实问题，凡是上位法已经作出规定，主要重复上位法规定的项目，坚决不立项。

第三，要坚持从严从实，严把出口。要加大督促指导有关部门起草法规草案工作力度，尽可能把重复照抄问题解决在起草阶段。对已经进入审议阶段的法规草案，要从严从实，尽可能减少重复性规定，使有本市特色的条款更加突出。

六、高度重视对地方政府规章立法权的限定

为了进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，修改后的立法法规定：一是制定国务院部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方行政管理实际工作的需要，规定“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章；规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”

这些虽然是针对政府规章作出的规定，但必然会对人大常委会的地方立法工作产生影响：一是涉及设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的，政府不能再制定规章，而应当提请制定地方性法规；二是一些政府规章经过两年实践需要上升为地方性法规的，要提请制定地方性法规；三是群众对政府规章可能存在“设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”情况，要求人大常委会进行备案审查的，会在一定程度上有所增加。

贯彻落实修改后立法法的规定，需要从三个方面加强工作：

第一，要从党委、人大常委会和政府的层面，加强对制定地方性法规和政府规章的统筹协调，依法确定需要制定地方性法规或者政府规章的项目，可以制定政府规章的要制定规章，需要制定地方性法规的要制定地方性法规。

第二，人大常委会有关工作机构要加强与政府有关部门的协调沟通，关注政府规章制定工作，尽可能不出现违反立法法规定“设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的情况。

第三，加强规章备案审查工作。受理有关部门对政府规章提出的审查要求和公民、法人、其他组织提出的审查建议，加强与政府法制部门的沟通研究，尽可能在沟通层面解决问题。

七、重视加强立法干部队伍建设

党的十八届四中全会决定指出，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。近年来，天津市人大常委会大力加强立法干部队伍建设，立法干部队伍的政治素质、业务水平、工作作风都有明显提高。但是，与落实全面推进依法治国的任务相比，还存在较大的不相适应。要继续加大立法干部队伍建设力度：

第一，完善立法干部队伍培养规划。按照尽快培养一批地方立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才和素质优良的立法工作专业人才的目标，做好三个层次立法人才培养规划，并且协调组织、人事部门抓好落实。

第二，争取把立法人才纳入专业技术人才。地方立法工作是专业性较强的工作，需要较长时间的实践和积累。建议把立法人才纳入专业技术人才队伍，实行相当专业技术人才的管理机制，保证立法工作人才留得住、干得稳、有专业上升通道。

第三，为立法干部深入社会实践提供条件。立法工作不仅需要扎实的法学专业功底，而且需要丰富的社会阅历和实践经验。目前我们立法干部队伍基本上都是法学本科以上学历，专业基础较好，但普遍缺乏社会阅历、实践经验和组织协调能力。要从立法干部长远培养的高度，采取挂职锻炼、蹲点调查等方式，为他们提供社会实践的机会。

第四，要按照中央和党委要求，搞好“三严三实”专题教育活动，边教育边实践，不断提高干部的政治素质、业务水平，不断改进工作作风，为全面推进依法治国，建设法治天津、美丽天津提供队伍保障。