认真贯彻立法法 积极推进设区的市和州行使地方立法权
四川省人大常委会法工委
党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。十二届全国人大三次会议于今年3月15日审议通过了立法法修正案，明确赋予所有设区的市地方立法权。四川21个市州均涉及此项工作，其中成都市是对立法权限范围进行调整，17个设区的市和3个自治州（以下统称市州）新增地方立法权，是全国涉及此项任务最多的省。
为了贯彻落实十八届四中全会的决定，实施好修改后的立法法，依法科学合理确定各市州人大及其常委会开始制定地方性法规的步骤和时间，四川省人大常委会高度重视、认真研究、主动谋划，积极稳妥推进设区的市行使地方立法权；全省各市州将学习贯彻实施新立法法纳入协调推进“四个全面”战略布局，作为法治建设的全局性战略任务和推动依法治省的关键性工程来抓；各市州党委高度重视宣传贯彻实施新立法法，加强了对行使地方立法权准备工作的领导；各市州人大积极行动，加强研究对接、强化队伍建设、建立工作机制，立法需求明确且符合实际，地方立法前期准备工作富有成效。
一、认真做好贯彻实施工作
（一）提高认识，深刻领会立法法修改的重要意义
修改后的立法法赋予设区的市行使地方立法权，是完善立法体制、全面推进依法治国的重要举措。推进我省各市州行使地方立法权，是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神的具体体现，是按照实现治理能力和治理体系现代化的要求，提升地方依法治理的能力和水平，实现治理的精细化的关键之举，是全面推进法治四川建设的必然要求，也是全面深化改革、更好地引领和推动全省改革发展的迫切需要，对于统筹推进“四个全面”战略布局具有重大意义。
省人大常委会和各市州人大常委会把立法法赋予设区的市地方立法权视为顺应我国立法体制新发展，推动人大工作与时俱进的一次重要契机，把贯彻实施立法法作为实现良法善治的制度保障来对待。省人大常委会党组高度重视，多次召开会议研究讨论设区的市行使地方立法权工作，常委会领导亲自主持法制委、法工委学习新立法法工作会议，吃透立法法的精神要义。省人大常委会通过开展集中研读、主任学习会专题学习、邀请专家专题辅导、开展立法法培训等多种形式深入推进学习贯彻新立法法，使立法法的新精神和新要求入脑入心，推动各市州党委、人大、政府充分认识行使好地方立法权的重要意义，准确理解把握立法法各项规定和要求，抓紧统筹谋划，积极做好立法能力建设等方面的准备工作。各市州人大常委会通过组织常委会集体学习，积极参加立法专题培训等形式，进一步熟悉了解立法法的各项规定和要求，进一步统一思想，增强人大常委会组成人员和机关干部对立法法的认识，为人大及其常委会行使地方立法权夯实基础。
（二）统筹谋划，积极稳妥推进各市州行使地方立法权
加强调研，全面掌握情况。为了依法科学合理确定四川省各市州人大及其常委会开始制定地方性法规的时间，省人大常委会组成由常委会领导牵头、省人大相关专委会、常委会办事工作机构及省委办公厅、组织部、编办等参与的五个专题调研小组，于4月上旬至5月下旬赴省内绝大部分市州和十多个兄弟省区就行使地方立法权准备情况进行了调研考察，详细了解省内各市州立法需求和立法能力建设等情况和存在的问题，以及外省区人大在推进设区的市行使地方立法权方面的宝贵经验。调研结束后，调研小组认真梳理归纳材料，形成调研报告，为下一步工作开展提供了决策依据。
结合实际，拟定实施方案。为确保中央在立法领域的改革决策“落到实”，市州行使地方立法权“接得住”，制定的地方性法规和政府规章“真管用”，四川省人大常委会在常委会调研组调研考察的基础上，结合四川省实际情况，拟定了《贯彻立法法有关规定推进我省设区的市和州地方立法工作实施方案》，就推进此项工作的基本原则、基本条件和实施程序等作出了具体规定。实施方案将加快立法能力建设作为确定各市州行使地方立法权的重要步骤和必要条件，并明确规定“市州人民代表大会要设立专门负责法规统一审议的法制委员会，常委会设立专门承担法规统一审议业务工作的法制工作机构，并配备五名以上具有法学专业学历或法治实践经验的工作人员”。目前实施方案已经省十二届人大常委会第四十六次党组（扩大）会议讨论通过，目前正在与省编办协调机构编制问题，待意见基本一致后，报省委同意后批转相关单位执行。
突出重点，抓好市州培训。6月上旬，省人大常委会召开了全省市州人大立法工作培训会，各市州人大分管法制工作的领导、承担法制和备案审查工作的人员到会参加培训。为贯彻实施新立法法，增强我省各设区的市和州人大及其常委会行使地方立法权的业务能力，省人大常委会邀请了全国人大常委会法工委、省人大法制委、常委会法工委和西南财大法学院的有关领导和专家学者分别从新立法法解读、四川的立法实践与法规审议、备案审查的理论与实务、行政法概论四个方面进行了专题辅导和重点培训。常委会领导到会作培训动员讲话。
8月中旬，省人大常委会组成人员学习会议期间，又邀请全国人大常委会法工委主任李适时同志和中南财经政法大学教授陈小君女士分别作了题为《立法法修改的几个问题》和《人大主导立法的认识和实践》的专题报告，作为省人大常委会委员的各市州人大常委会主任全部参加了培训学习。
（三）主动作为，各市州人大积极争取早日开始行使地方立法权
主动汇报，争取党委支持。在去年立法法启动修改以来，各市州人大主动向当地党委汇报，争取党委支持，着力解决行使地方立法权的有关问题。各市州党委出台全面深入推进依法治市的决定、意见或依法治市工作要点，对宣传贯彻实施新立法法进行全面部署，支持人大积极作好行使地方立法权的各项准备。广安市、巴中市、雅安市市委把争取首批行使地方立法权作为一项重要工作来抓，切实加强对行使立法权准备工作的领导，积极主动做好前期调研和可行性论证，探索建立地方立法体制机制。一些市州人大在党委的支持下积极解决人员经费等问题，部分市州已经或正在筹备设立法制委员会和法制工作委员会，广元市、乐山市等已预算2015年立法工作经费，用于立法前的学习、考察、调研、培训等。
打牢基础、做好前期工作。一是抓好主动学习。各市州有针对性地加强对常委会组成人员、人大代表和立法服务工作人员的学习培训，尽快熟悉立法程序和方法；组织广大机关干部认真学习立法法，普及立法知识，灌输立法理念，为行使地方立法权打下良好的工作基础。二是抓好队伍建设。各市州人大结合工作调研，提前筹备相关事宜，加强立法工作队伍建设，充实立法力量。如雅安市在设立法制委员会的基础上，抓紧完善常委会法制工作机构，设立法规科和备案审查监督科，下一步还要从市级机关选调工作人员予以充实，初步搭建起立法工作机构。三是抓好需求调研。各市州人大常委会紧扣经济社会发展的实际以及涉及人民群众切身利益的重大事项，坚持问题导向、民生导向、大局导向，开展立法需求调研。内江市、广元市人大通过向人大代表、政协委员发放书面征求意见函，网络公开征集等形式广泛征求立法意见和建议。绵阳市拟订了城管执法、地方负债、科技创新等立法课题，开展立法预研。各地全面梳理城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法需求，初步掌握立法项目。四是抓好制度建设。为提高立法质量，部分市州加强立法工作制度准备，已通过调研完成立法程序规定、公开征集地方立法选题和立法建议办法、地方性法规草案公开征集意见办法、地方立法听证会规则、立法技术规定的初稿起草工作，为规范行使地方立法权、提高立法工作质量和效率，建立保障机制奠定了基础。
二、面临的问题
（一）各市州实施修改后的立法法准备工作存在不平衡
一是有个别设区的市存在畏难情绪。有个别市认为市级人大及其常委会没有立法工作机构和专业人员，没有开展过立法工作，缺乏相关工作经验，在开展地方立法前期准备工作上较为被动，甚至有将相关工作留待换届后解决的想法。
二是不同程度存在“等靠要”的思想。各市州虽然做了大量准备工作，但通过自身积极创造条件，解决立法能力瓶颈问题努力还比较有限。有的地方认为立法法明确赋予所有设区的市地方立法权，省级人大常委会仅仅确定开始制定地方性法规的时间和步骤，行使地方立法权是迟早的事；有的地方认为行使地方立法权涉及地方人大自身难以解决的机构设置人员编制问题，不是自身积极想办法协调有关方面解决问题，而是消极等待上级统一解决。
（二）各市州立法能力建设尚不完全适应行使地方立法权的需要
一是人大代表和常委会组成人员中相关专业人员偏少。根据掌握的情况看，市人大代表中有法学专业及法治实践经验人员所占比例，有8个市州低于10%；市人大代表中有城建、环保、历史文化保护专业及相关实践经验人员所占比例，有11个市州低于10%；常委会组成人员中有法学专业及法治实践经验人员所占比例，有7个市州在20%以下；常委会组成人员中有城建、环保、历史文化保护专业及相关实践经验人员所占比例，有8个市州低于20%；人大代表和常委会组成人员中相关专业人员所占比例过低，会直接影响地方性法规审议的质量。
二是立法工作机构设置和专业人员配备普遍较为薄弱。目前除成都市外，仅5个市人大设立了符合立法法要求的法规统一审议机构法制委员会，其他市州仅设立了内司委或内司工委，或名义上是法制委，实际承担内司委的职责；阿坝、甘孜、凉山州虽然设立了法制委，但除履行统一审议职能外，还兼有内务司法或者民族、宗教、外事侨务等方面的职能工作。全省仅4个市州人大常委会设立了法制工作机构，但个别仅有领导一名，没有工作人员，或者虽然设立了法工委，但承担的是内务司法方面工作。立法工作机构和立法专业人员的缺乏，将在很大程度上削弱立法能力。
（三）“一府两院”对贯彻新立法法准备尚不充分
一些市州政府没有认识到行使地方性法规制定权与地方政府规章制定权同步进行的关系。没有就地方立法权下放后，部分地方性法规草案需要由政府组织有关部门起草并向人大提出法规案，同时政府也相应具备规章制定权等，进行前期准备。地方性法规是法院审理行政案件的依据，在立案制改革和新行政诉讼法施行后，可能出现大量适用设区的市制定的地方性法规的情况，市州法院、检察院还没有就此开展前期研究。
（四）省人大常委会法制工作机构的队伍建设还需加强
立法法规定各市州人大及其常委会制定通过的地方性法规都需要报省人大常委会审查批准。17个设区的市和3个自治州新增地方性法规和政府规章制定权，将使四川省人大常委会地方性法规审查批准和规范性文件备案审查的工作量成倍增加。更重要的是，由于各市州是新增地方立法权，无论常委会组成人员还是工作机构都缺乏必要的立法经验，特别需要省人大常委会加强指导和帮助，把法规中可能存在的问题尽量解决在报批之前。省人大常委会立法部门目前的人员配置难以承担因赋予设区的市地方立法权而增加的工作任务。
（五）协调机构编制部门难度较大
立法工作机构和立法专业人员的缺乏，削弱立法能力，影响立法质量，是制约我省设区的市和州人大行使地方立法权的主要障碍。根据地方人大组织法第三十条的规定，目前各市州人大可以依法设立法制委员会。但关于各市州人大常委会设立法制工作机构的问题，我省机构编制部门根据现有机构编制管理的相关规定，即“市州人大办公室等处级综合办事机构和其他工作机构的设置，要根据市、州有无立法任务、经济发展水平、面积和人口等情况确定，原则上不超过3个”（《关于地方各级人大机构改革的意见》【中发（1995）7号文】），不同意我省《实施方案》对市州人大常委会设立法制工作机构并配备五名以上工作人员的要求。目前，协调难度依然较大。
三、下一步工作重点
（一）继续着力强化宣传学习
省人大常委会将通过多种形式继续深入学习贯彻修改后的立法法，使立法法的新精神和新要求广泛深入人心，推动各市州党委、人大、政府充分认识行使好地方立法权的重要意义，准确理解把握立法法各项规定和要求，抓紧统筹谋划，积极做好立法能力建设等方面的准备工作。各市州人大也将继续组织覆盖不同范围的新立法法学习活动，加强对常委会组成人员、人大代表和立法工作人员的立法培训，尽快熟悉立法程序和立法技术，为行使地方立法权打下良好的基础，切实增强四川立法队伍的科学立法、民主立法能力。
（二）加快推进立法能力建设
立法能力是确保立法质量的“硬约束”，为确保立法质量，省人大常委会将继续加强协调，推动全省各市州加强立法能力建设，提出机构设置和人员配备方面的刚性要求，要求各市州按照立法法的要求设立立法统一审议机构（代表大会法制委员会）、立法工作机构（常委会法制工作委员会），充实配备一定数量具有法学专业背景或法律从业经历的工作人员等，并作为确定各市州开始制定地方性法规时间的基本条件。
（三）加强与省人民政府的沟通协调
省人大常委会将加强与省政府的沟通协调，把各市州人大及其常委会行使地方性法规制定权和政府行使规章制定权作为四川省贯彻实施立法法的重大事项，在各市州同步协调推进。在要求市州人大及其常委会加强立法工作机构队伍建设的同时，省人民政府也要对政府立法能力建设提出要求，以适应市州政府同步行使规章制定权的需要。
（四）加强对市州的立法指导工作
省人大常委会将继续加强对各市州行使地方立法权的指导，帮助各市州用好立法权，对各市州人大常委会法工委和政府法制办的立法工作人员加强立法程序、实务操作等具体工作层面的培训，帮助其建立健全立法工作制度，对法规草案起草、论证、协调、审议、表决等程序作出全面具体规范，确保立法质量。
同时我们也建议全国人大常委会加强与中央有关部门的统筹协调，尽快就设区的市行使地方立法权实现“五个统筹建设”，特别是加强设区的市立法能力建设，设置机构配备人员等出台指导意见。
适时确定我省20个设区的市和州开始行使地方立法权，是我省贯彻实施新立法法，落实全面依法治国方略的重要举措，事关法治四川建设大局。我们将借此次会议的契机，认真领会学习会议精神，借鉴兄弟省区的经验，为认真贯彻立法法，加快推进设区的市行使地方立法权，推动人大工作与时俱进，充分发挥地方立法在“四个全面”战略布局中的重要作用贡献力量。
