发挥地方人大在立法中的主导作用 加强立法工作组织协调

发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，是新形势下加强和改进立法工作、提高立法质量的重要着力点。按照党的十八大、十八届三中、四中全会精神和全国人大的要求，上海人大积极发挥在地方立法中的主导作用，加强本市地方立法工作组织协调，探索建立和完善相关工作机制，努力提高地方立法质量。

一、发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，是坚持和完善人民代表大会制度的客观要求

当前，我国正处于全面推进依法治国的历史时期。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。按照宪法和法律规定，地方各级人大是地方国家权力机关，依法行使立法权。因此，发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，是新时期坚持和完善人民代表大会制度的应有之义。

（一）发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，需要强化地方人大在立法中的“主导”意识

地方人大及其常委会依照宪法和法律规定享有地方立法权，是地方立法机关。发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，是地方人大国家权力机关的地位和作用决定的，关键在于地方人大应当牢固树立地方立法的主体意识、责任意识、创新意识，富有成效地开展工作，使立法体现和尊重人民的主体地位、反映最广大人民意志，符合我国社会发展规律、遵循立法工作规律，立良善之法、管用之法，进而充分发挥地方立法对经济与社会发展的引领和推动作用。因此，发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，与新形势下坚持和完善人民代表大会制度的要求是一致的，努力做好这方面的工作，体现了对我国根本政治制度的自信。

（二）发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，需要不断完善科学立法、民主立法的各项工作制度

当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，对立法的要求，已经不是数量，更多是质量的要求。因此，发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，提高立法质量，要求地方人大在立法过程中健全和完善科学立法、民主立法的各项工作制度，建立从立法规划与计划的编制、立项论证、法规案起草，到法规草案提出、审议、修改、表决、宣传、实施等涵盖立法工作各个环节的工作制度，较好地体现人大及其常委会在地方立法中的组织、引导、协调和推动作用。科学立法、民主立法要求处理好立法与改革决策相适应、重点领域立法、提升立法效率与完善立法技术、克服部门利益法制化或地方保护主义倾向等实际问题。解决这些问题，需要在党的领导下，发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，合理配置立法资源、完善立法程序、加强制度建设、规范立法活动。

（三）发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，需要正确把握人大在立法工作中的角色定位

地方立法是个复杂的系统工程，地方人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用主要表现在立法工作中的组织与协调作用，而不是在立法各个环节上大包大揽，需要在党委的领导下积极发挥统筹协调作用，充分调动各方面的积极性，正确处理好立法工作各个层面相辅相成、相得益彰的关系。一是党的领导与人大主导关系。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，坚持党的领导是人大发挥立法中的主导作用的重要前提和保障。人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用，必须牢固树立党的观念、政治观念、大局观念，自觉接受党委对立法工作的领导，坚持立法规划、立法计划及立法中的重大事项向党委请示报告的制度，确保地方立法围绕中心、服务大局，及时使党委的决策通过法定程序转化为国家意志。二是人大主导与发挥人大代表和常委会组成人员主体作用的关系。在两者的关系中，人大代表和常委会组成人员发挥着主体作用，人大及其常委会则扮演着“组织者”的角色，应当在编制立法规划与计划、组织立法项目的立项论证和法规草案的起草、审议法规案等立法工作的各个环节为人大代表和常委会组成人员依法履职、发挥主体作用提供有力的保障。三是人大主导与相关政府部门的关系。在两者的关系中，人大常委会既是立法规划、立法计划的编制主体，又是立法计划的组织实施者，更是法规草案的审议主体，在政府部门有权提出法规案及承担了大多数法规案起草工作的情况下，人大的主导作用主要表现为在法规案立项、起草、审议等立法工作的关键环节上组织、参与、把关，确保地方立法不抵触、有特色、可操作。

二、上海市人大常委会发挥立法主导作用、加强立法工作组织协调的实践与探索

上海市第十四届人大及其常委会自产生以来，认真贯彻十八大以来党中央和全国人大关于提高立法质量的要求，在中共上海市委的领导下，总结以往历届人大及其常委会立法工作的经验，对于发挥地方人大在立法工作中的主导作用、加强立法工作组织协调，进行了积极的实践。

（一）围绕国家和全市工作大局进行立法决策

加强对立法决策的主导，是发挥人大在立法工作中的主导作用的首要环节。随着全面深化改革和依法治国工作的推进，改革已进入了攻坚克难的深水区，相应地立法工作进入了加强重点领域立法的关键期。这一时期，立法中的部门利益倾向不再是以往明显的对行政审批、行政强制权力的争夺，而是演化为通过立法来圈占部门利益的地盘，将部门利益进行固化。对于有的关系本地区经济社会发展、人民生活改善的重要立法项目，相关部门往往不甚关注。这就要求，享有立法权的地方人大及其常委会必须发挥立法主导作用，加强立法工作组织协调，确保及时立出本地经济社会发展所需要的法规。

1．加强对立法规划编制和立法计划制定与实施工作的主导，是立法的源头工作。本届市人大常委会在履职之初，按照市委提出的把上海建设成为法治完善的社会主义现代化国际大都市的目标，在对本市现行有效地方性法规梳理分析的基础上，根据各方面申报的立法建议项目，通过组织第三方评估、专家论证等方式，在深化重点领域改革创新、改善民生、文化发展、生态环境、城市建设等方面提出了近50件立法规划项目。同时，市人大常委会加强对制定年度立法计划工作的主导作用。首先，确定立项标准和遴选原则。加强顶层设计，进一步完善立项论证、联合论证制度，通过发放立项通知书明示起草法规草案时应当解决的立法难点。其次，加强中端监管。探索法规案起草过程中的立法前评估制度、及时消除法规草案中存在的问题。再次，加强末端监管。为保障法规的有效实施，强化对与法规配套的规范性文件制定工作的督促检查，适时开展立法后评估。

今年，常委会还探索滚动推进立法的工作。由分管工作的常委会领导牵头有关立法项目的调研工作，通过“调研或预备转正式”的论证机制，适时提请常委会审议，成熟一项立一项。市人大常委会还正在开展本市“十三五”及更长时期重点领域立法需求的调研工作，期望通过形成调研成果，使人大常委会进一步把握地方立法的主导性，依法规范立法过程、提升整体立法水平，并为下一届五年立法规划编制提供参考。

2．把加强重点领域立法放在优先位置，保障重大改革措施的推进。市人大常委会在对立法主导的把握上，将推动国家战略在本市的落实和本市改革创新转型发展的战略放在优先的位置。比如，在先期通过《在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规的决定》的基础上，着手制定了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，促使立法决策与改革决策协调同步，并以制度创新为核心，确定了以负面清单管理为核心的投资管理制度、“先入区、后报关”等贸易管理制度、监管信息共享等事中事后监管制度，为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供了法制保障。

3．回应社会关切，加强对城市生态环境治理、保护群众合法权益、城市管理顽症治理的立法。围绕大气污染防治工作，常委会及时修订《大气污染防治条例》，着力将上海打造成为违法成本最高、法律责任最严的城市，积极推动长三角苏、浙、皖、沪治理雾霾区域立法协作，法规条款数量从原来实施办法的53条增加为108条，增幅达到103%，其中法律责任新增35条，占新增条文数的62.5%。积极应对人口老龄化的趋势，制定《养老机构条例》，明确政府制定养老设施布局专项规划、配套建设养老机构等职责。修改老年人权益保障条例，明确各方职责，提升老年人社会优待水平。围绕城市安全运行，修改了建筑市场管理条例，保障建筑工程质量与安全；修改防汛条例，提高城市抵御内涝能力，保障市民生命财产安全。及时制定《查处车辆非法客运若干规定》，赋予政府职能部门对再次被查获的“黑车”、克隆出租车依法予以没收的处罚权力，维护城市客运秩序。

4．推动政府职能转变，及时进行法规“一揽子”清理工作。行政审批制度改革是促进政府转变职能的重要环节。市人大常委会对于2014年开展深化行政审批制度改革专项监督中发现的、需要及时进行修改的法规，全部列入了今年的修改计划，并于6月、7月分两批完成了对《建设工程材料管理条例》等20件地方性法规的“一揽子”修改工作，为政府行政审批制度改革、转变职能提供了法治依据。

（二）改进法规起草机制

法规起草是立法的基础阶段工作。因此，把握法规起草环节的主导，找准立法切入点、做好制度设计，有利于提高法规的质量。按照四中全会《决定》和新修改的《立法法》的要求，我们根据年初立法计划的预排，积极加强与起草单位的沟通，落实法规起草进度。同时，市人大相关专门委员会和常委会法工委提前介入法规起草，及时了解和掌握法规起草过程中的制度设计或重大法律问题，提出相关处理意见；对于重要的法规项目或是重大的制度设计，建议并要求起草单位召开由起草单位、市政府法制工作机构、市人大有关专门委员会和常委会法制工作机构参加的“四方会议”，进行专题研究和论证。同时，我们根据实际需要，探索多元化的法规起草机制，对于综合性较强、事关全局或者关系人民群众切身利益的法规案，由市人大有关专门委员会或常委会工作机构牵头起草，比如关于预防职务犯罪的地方立法、修改本市制定地方性法规条例等；还有，对于专业较强的法规案，委托有关专家起草，比如关于航运中心建设的立法，正委托上海海事大学和华东政法大学两家高校的专家进行起草。此外，结合健全区县人大常委会参与立法工作的机制建设，我们在听取意见的基础上，打算邀请有关的区县人大常委会对于与当地经济社会发展关系密切、组成人员和人民群众关注度高的法规项目，提出部分内容或相关条款的修改意见。这样，通过对法规起草的主导，督促和推动起草单位做到任务、进度、组织、协调“四落实”，保证法规案按时提交常委会审议。

（三）加强对审议环节的主导

法规审议环节，是提高立法质量的关键。市人大常委会注重在审议阶段发挥主导作用，积极作为、勇于担当。在社会广为关注的《中国（上海）自由贸易试验区条例》的立法审议过程中，常委会在广泛听取各方面意见的基础上，仅条例初审阶段，对草案60条中的57条作了修改，修改率达到95%。实践证明，市人大常委会坚持的“负面清单”的立法思维，“法无禁止皆可为”的立法导向，“立意高一点、条文少一点”的立法思路，有利于增强立法的适应性、稳定性、前瞻性，充分释放创新的制度空间。同时，常委会及时改进法规审议的相关工作制度。比如，改进了法规草案解读，改“会前解读”为“会中解读”， 进一步提高了法规草案解读的制度化程序，有效保障了组成人员的知情权，对提高法规草案审议质量有积极作用。最近探索尝试的“城市管理行政执法条例修正案”和“绿化条例修正案”两个法规草案的“会中解读”，得到组成人员的较好肯定。又如，完善了法规案审次的安排，改变了原来法规案一审、二审和表决时间安排基本固定、相关立法工作进度疲于“赶场子”状况。法规案是否提请常委会一审，根据法规草案起草及有关问题协调的成熟情况，由专门委员会向主任会议提出。法规草案是否进入二审，由法制委、法工委商有关专门委员会后向主任会议提出。从而，保证了法规草案审次安排及审议进度服从立法质量的要求。

（四）发挥人大代表主体作用

各级人大代表是人大工作的主体。我们积极保障市人大代表对地方立法的参与。一是在编制立法规划和制定立法计划时，把代表提出的立法议案作为立法选项的重要来源，并邀请代表作为立项论证会的成员。比如，在制定2015年立法计划的工作过程中，常委会法工委共组织召开了7次立项联合论证会，分别对内务司法领域、财经领域、教科文卫领域、城建环保领域、侨民宗/外事领域、农业与农村领域以及人事代表领域等申报的正式项目进行了立项联合论证，有19人次市人大代表参加了论证会。二是从法规起草到审议通过的各个环节，畅通代表参与立法的渠道，广泛听取代表意见。我们将每一件法规草案通过代表电子邮箱征求代表的意见和建议；在每年年初，向全体市人大代表征询参与立法项目的意向，根据选择意见，有针对性地安排代表参与相关立法活动；根据代表的专业领域，成立代表立法专业小组，有一些代表全程参与了有关法规的制定。去年，在《实施〈代表法〉办法》和《关于代表议案的规定》、《关于代表建议、批评和意见的规定》的修改工作中，从法规草案起草经常委会审议到大会通过的过程中，法规修改草案四轮征求全体市人大代表的意见，12位代表全程参加了这些法规的修改工作。三是依靠代表，使立法进一步贴近基层、贴近实际、贴近群众。我们在修改老年人权益保障条例的工作过程中，组织代表首次“带主题”进社区，通过问卷调查、登门专访、集中座谈等多种形式，听取群众对老年人权益保障的呼声。代表们带着法规草案拜访了370位80岁以上的老年人，与3800多位60岁以上老年人座谈交流，回收调查问卷5700多份，对法规的修改起到了重要的作用。

三、上海市人大常委会关于“发挥立法主导作用、加强立法工作组织协调”的主要制度建设

党的十八大以来，市人大常委会以落实本市民主法治领域的改革任务为重点，健全常委会立法主导机制、加强立法工作组织协调，着手加强制度建设，倡导创新，推动人大工作与时俱进。主要制度建设工作有以下方面：

（一）制定《关于加强立法工作组织协调的规定》

党的十八大提出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强立法工作组织协调。2013年5月，新一届市人大常委会履职不久，即启动了“坚持科学立法，加强立法工作组织协调若干问题研究”的专题调研课题，历时一年半，形成《关于加强立法工作组织协调的规定》， 2014年10月31日印发执行。《规定》的形成有这样的特点：一是在充分调查研究的基础上，广泛征求市委、市政府有关部门，市人大各委员会和办公厅的意见。二是总结了本市已有成熟做法，将《上海市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》、《关于地方性法规草案起草工作的基本要求》和《关于法规草案解读的若干规定》等工作制度予以整合并入，对相关立法组织协调作出了一般性的规定。三是根据四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的内容和精神，对《规定（草案）》进行了进一步修改完善。《规定》对法规立项、法规起草、法规审议、法规实施等阶段立法组织协调的主要工作及责任部门作出了明确规定，相应地形成了立项论证、提前介入、法规草案解读、立法协调、法规实施情况自查等一系列体现人大主导作用的工作制度。

与此同时，常委会还制定了《关于进一步加强民主立法工作的规定》，对立法过程中进一步做好公开征集意见、立法座谈会、论证会和听证会等工作提出了更高的要求。

（二）修改《实施〈代表法〉办法》和《关于代表议案的规定》、《关于代表建议、批评和意见的规定》（以下简称“一办法两规定”）

人大代表是人大工作的主体。市人大常委会高度重视代表工作，把发挥代表主体作用、尊重代表主体地位，支持、规范和保障代表履职作为地方人大工作的重要方面。在历届市人大常委会代表工作积累的好经验好做法的基础上，根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神和全国人大新修改的代表法的精神，常委会将修改“一办法两规定”作为发挥本市各级人大代表作用、发挥人大在服务全市工作大局中政治优势的一项重要工作。新修改的“一办法两规定”，明确规范了大会闭会期间代表小组活动、代表视察和评议等活动；加强了代表与群众的联系，使代表进社区联系群众成为法定要求；在代表执行职务的保障方面，完善了常委会联系代表、专门委员会和工作委员会联系代表、代表联系原选区选民或者原选举单位和人民群众的“三联系”制度；明确街道、乡镇统一设立代表联络机构；改进代表议案和意见的办理；对专门委员会和常委会工作机构邀请代表参与立法活动的有关事项作了明确规定等。

（三）着手修改《上海市制定地方性法规条例》及相关规定

为了深入贯彻落实党的十八届四中全会《决定》和上海市委《贯彻落实党的十八届四中全会〈决定〉建设法治上海重要举措实施方案》等有关立法改革事项的要求，保障新修改的《立法法》在本市的贯彻实施，今年常委会已将《上海市制定地方性法规条例》的修改列为正式立法项目。

《上海市制定地方性法规条例》，是本市地方立法的一部基本法。常委会认真贯彻党中央和市委的指示精神，对照四中全会《决定》和新修改的《立法法》，把握发挥人大在立法中主导作用、加强立法工作组织协调的要求，结合本市实际，拟通过对条例的修改落实相关制度，如：健全有立法权的地方人大及其常委会主导立法工作的机制，探索人大常委会和有关委员会起草法规草案的制度，健全向本市区县人大征询立法意见的机制，探索建立基层立法联系点制度，完善法规表决程序探索单独表决机制，探索公众意见采纳情况反馈机制等。条例的修改计划年内完成。

考虑到有的制度在条例中适合作原则规定，需要在其他规定中作进一步阐明。因此，常委会研究在修改条例的同时，拟对前期制定的《关于加强立法工作组织协调的规定》、《关于进一步加强民主立法工作的规定》等制度规范作相应完善。

四、坚持党对人大工作的领导，努力开创新时期人大工作的新局面

坚持党的领导，是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，是做好人大工作的根本保证。我们必须坚持，人大在立法中的主导作用是在党领导和支持下的主导作用。在历届人大常委会工作的基础上，本届人大常委会坚持市委对上海人大工作的领导，坚持人大常委会党组向市委请示报告的相关制度，包括立法规划、立法计划以及立法过程中重大事项向市委报告的制度等。今年7月，中共上海市委召开了上海人大工作会议，会后印发《中共上海市委关于推动人大工作与时俱进充分发挥人大作用的若干意见》，对新形势下坚持和完善人民代表大会制度、改进和加强党委对人大工作的领导、加强和改进立法工作、切实加强监督工作、充分发挥人大代表的主体作用、着力推进人大及其常委会自身建设等方面提出了新要求、新安排。

目前，我们正按照市委意见的要求，抓紧完成年度各项工作，认真贯彻落实市委意见中的各项措施。从加强本市地方立法工作来说，市人大常委会进一步完善向市委请示报告的制度，向市委请示报告的立法事项，在原来立法规划、立法计划等事项的基础上，研究增加有关立法事项的调整、立法过程中重大制度设计的协调情况等。同时，市人大常委会正在积极抓紧完成市委贯彻四中全会决定提出的有关本市推进立法改革事项的23项工作任务。

发挥在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，是全面推进依法治国的新形势下，有立法权的地方人大肩负的使命与责任。我们将认真全面贯彻落实党中央和全国人大关于立法工作的要求，不断努力加强和改进地方人大立法工作，为全面深化改革、建设法治中国作出应有的贡献。