健全公众参与 完善立法机制

党的十八届四中全会决定从完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法和加强重点领域立法等方面对立法工作做了部署，对地方人大赋予了新的职责、提出了新的要求，为新形势下做好地方立法工作明确了方向和目标。陕西省人大常委会法制工作委员会认真学习贯彻四中全会精神，在完善立法机制，健全立法机关主导，社会各方有序参与立法等方面进行了探索实践。

一、提升社会各方参与立法积极性

为了在立法工作中贯彻党的群众路线，体现人民的利益和需求，通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智，我们牢固树立立法为民意识，立良法，立人民群众需要的法，吸引社会各方关注和积极参与立法工作。

在立法项目的选择上，我们深入分析研究我省改革发展中的突出问题，把立法的重点放在解决本省经济社会发展中的突出问题上，强化责任担当，回应社会关切，确定了大气污染防治条例、食品小餐饮小作坊和食品摊贩管理条例、现代农业园区条例等法规项目。这些法规对改革发展中出现的突出问题和关系群众切身利益社会热点、难点问题不回避，符合人民群众进一步分享改革发展的成果，参与国家政治、经济、文化生活，使自身权益诉求得到法律制度保障的期待，也吸引了社会各方关注和参与。

在立法过程中，我们坚持立良法的理念，把在法规审议中广泛征求社会公众意见常态化，确保社会各方通过各种途径和方式有效参与立法，使法真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。在修订老年人权益保障法实施办法时，针对社会各界普遍关注的“空巢”老人的保障措施、对生活不能自理的老年人建立长期护理保障制度、服务业如何履行好优待老年人的职责以及社会养老服务机构的发展优惠措施等问题进行立法听证，提高了立法的科学性、针对性和实用性，赢得社会的普遍好评。正是有了与社会各方在立法方面的良性互动，才使得制定的法规概念明确、简明易懂、适用性强，有力地推进了我省各项事业发展。

二、丰富社会各方参与立法的层次和多样性

我们在立法过程中不断改进社会各方公众利益表达机制，畅通公众参与渠道，整合多种工作机制，加强社会各方参与立法，着力丰富社会各方参与立法层次和多样性。

（一）发挥人大代表参与立法的作用

长期以来，我们坚持将立法计划和法规草案征求全体省人大代表意见制度。今年，我们进一步建立了省人大代表全程参与具体立法项目的工作机制，将立法计划发送每一位省人大代表征求参与意见，在代表自愿报名参加具体立法项目的基础上，综合代表关注重点和本人职业特长等，确定了37位代表具体参与12件具体立法项目，并以办公厅名义下发文件予以明确。在调研、修改法规等过程中，我们邀请确定的代表全程参与立法工作的各个环节，努力发挥人大代表在立法工作中的作用，收到了很好的效果，我们还在制定立法计划和修改立法规划过程中，注重从代表议案和建议中研究采纳立法项目。今年确定的立法计划中，有4部来自代表议案或者建议，充分尊重代表的主体作用。

（二）开展立法协商，着力发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的作用

按照四中全会决定要求，我们建立了立法协商工作制度，并专门召集了省政协社会和法制委、省总工会、团省委、省妇联等参与立法协商的单位会议，征求做好立法协商工作的意见建议。在此基础上，制定了立法协商工作规定。规定明确了在立法过程中，要把协商作为一项必经环节，充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。规定明确了协商的范围包括立法规划、立法计划、法规草案以及拟作重大利益调整的法规内容和法律关系复杂、意见分歧较大的法规内容。

根据协商工作方案，今年我们拟将我省旅游条例和消费者权益保护条例两个法规草案与有关社会团体和组织进行重点协商，这两个条例都属于修订的条例，有一定的实施基础，条例涉及面广，社会关注度高，将这两个条例进行重点协商可以更好地了解社会各方面的诉求，并就不同的诉求进行比较平衡，对提高立法质量有非常重要的意义。

（三）通过立法协作，着力发挥高校、科研机构、专家学者和法律工作者的作用

我们注重发挥专家在立法中的作用，本届常委会建立了立法咨询专家库，制定了专家咨询论证制度，对每一部法规都在二审后、三审通过前召开专家论证会，邀请相关专业的专家进行论证。为完善这项工作，今年，我们又进一步充实了专家库成员，在原有35名成员的基础上，新增了12名有关领域的专家，为地方立法工作提供专业智力支持。

为进一步做好专业研究人员参与地方立法工作，我们进行了积极探索，先后委托高校和有法律背景的社会组织对我省地方性法规和2015年立法计划进行了评估，委托我省法学会和西北政法大学对两部已进入审议的地方法规的必要性和可行性进行了论证，在论证意见的基础上，作出了搁置审议这两部法规的意见。为了做好地方性法规清理工作，我们委托省法学会对我省2013年以前制定的现行有效的地方性法规进行评估论证，为我们法规清理工作提供了重要参考。在总结经验的基础上，我们认真研究了开展立法协作的方式和可行性，建立了立法协作工作制度，确定了西安交通大学、西北大学、西北政法学院、省法学会、省律师协会和省图书馆为首批六家立法协作单位，起草了地方立法协作工作意见，提出了各协作单位今年开展评估、论证、起草、调研、重大利益调整咨询、培训和立法信息搜集等具体协作工作，努力将立法协作覆盖立法工作的全过程，充分发挥专业研究人员“外脑”作用。

今年，我们还邀请部分法官、检察官和律师参与了法规的具体修改工作，从法律概念、具体条文等方面结合司法工作实践提出具体修改意见，进一步增加了法规的操作性、针对性和可执行性。

（四）不断拓宽渠道，着力发动全社会广泛参与

我们在立法工作中坚持倾听群众意见，听取相关各方的权益诉求和对法规涉及的一些重要问题的意见，提高社会公众参与维护社会公平正义制度建设的积极性。一是召开立法听证会。去年以来，我们先后对关系群众切身利益的老年人权益保障法实施办法、食品加工小餐饮小作坊和食品摊贩管理条例召开立法听证会，邀请听证陈述人就关注的主要问题进行立法听证，二是按照不同地域、行业、领域的立法需求，我们确定了街道办事处、司法所、县级法院、工会及律师事务所等9个基层单位作为第一批基层立法联系点，有重点地选择一批法规在立法联系点征求意见，并把基层好的经验和成熟做法上升到法规的层面。三是继续做好网上征求法规草案意见工作，认真收集整理和研究各方面意见。努力做到参与主体的大众化、参与途径的多样化，不断提升公众参与能力和参与水平，切实提高法规的科学性、针对性和有效性。

三、在新的起点上进一步做好地方立法工作

为了进一步深入贯彻四中全会精神，加强和改进我省地方立法工作，我们要站在促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识地方立法工作的重要意义，创新立法工作体制机制，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。

一是更好地发挥人大在立法中的主导作用。省人大及其常委会要把握法规立项的主导权，加强立法项目的深入调研和统筹安排，确保立法项目的科学性和必要性。要健全人大主导立法工作的体制机制。进一步完善人大主导，有关部门参加，人大代表、专家学者和人民群众共同参与立法的工作机制。人大相关委员会可以组织起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案。专业性较强的法规草案，可以委托相关专业机构或者专家学者起草，从体制机制上防止部门利益法制化。

二是进一步做好社会各方有序参与立法的法制化建设。在修订地方立法条例或有关立法制度时，将公众参与地方立法的方法、规则和法律责任写入，把公众参与程序和对公众意见的采纳以法规的形式予以保障，如探索对公众意见存在重大分歧的草案，应当启动听证、论证程序，或者重要问题没有进行立法调研、论证、听证的不得审议等，增强公众意见对地方立法的影响力。同时，加强人大代表参与立法的制度化建设，从机制上保障社会各方参与权利的实现。

三是进一步做好立法信息公开。主动向社会各方公开立法信息，确立从立法规划到法规起草、审议修改、论证听证等多种立法信息的发布体系，将立法信息最大范围地传递给社会，使社会各方能够了解立法目的、立法过程和其中的利益均衡，从而给公众参与地方立法提供必要信息前提。

四是建立社会各方意见反馈机制。对收集到的公众意见和建议应作出及时反馈，特别是在制定与公众利益密切相关的法规时，要及时反馈意见建议的采纳情况，对是否采纳公众意见作出详细说明，实现立法机关和公众之间的互动。积极探索建立社会各方参与地方立法的激励机制，充分发挥基层立法联系点作用，对积极参与地方立法并对此做出突出贡献的有关组织和个人给予适当的奖励，提升公众参与地方立法的荣誉感和积极性。

五是进一步完善公众参与地方立法的渠道。除了优化信函、传真、电子邮件、网站留言、问卷调查、座谈会、听证会等行之有效的公众参与地方立法传统渠道以外，应积极探索公众参与地方立法的新渠道，探索更加行之有效的公众参与途径，例如微博、公众微信、网上听证和辩论等，提供更多平台，使公众与立法者之间能共同进行讨论、商议、评估，通过多重方式保障社会各方参与立法效果的实现。